新常态下公共财政支出与现代农业发展问题研究

摘要：公共财政支出为建设现代农业提供了坚强物质保障。在经济发展进入新常态，经济增速放缓背景下，如何继续强化农业基础地位、促进农业可持续发展、加强现代农业建设，是必须破解的重大课题。本文立足于新常态这个宏观背景，深入分析当前我国现代农业发展面临的新形势、新挑战，对公共财政支出与现代农业发展问题作一些探究，以期为 “十三五”时期我国现代农业发展提供参考。

关键词：新常态；公共财政支出；现代农业发展

如何在经济增速放缓条件下加快发展现代农业，是“十三五”和今后一段时期内“三农”工作亟待破解的重要课题。目前，“三农”工作发生了重大变化，现代农业水平逐年提升，但基础设施制约的问题不断显现；粮食生产和农民收入连续“十一年增”，但农业生产成本在不断攀升，财政的补贴效应在减弱；农业生态环境在改善，但面临的压力和挑战前所未有。破解现代农业发展面临的这些问题，需要深化公共财政支出改革。

一、认识新常态，把握现代农业发展新形势

（一）找准切入点。在新常态下农村改革要有新作为，现代农业要有新境界，就要进一步解放思想，更新观念，增信心、凝共识，科学分析，积极剖析现代农业发展中存在的问题，找准切入点，把公共财力用到刀刃上，激发内生动力，不断探索现代农业发展转型创新的着力点，用自主创新提升核心竞争力，在现代农业建设上寻求新作为和新突破。要用新常态下的新思维、新境界、新高度，来认识和把握现代农业发展形势，统筹兼顾，观大势看长远，做到有的放矢、游刃有余。

（二）把握着力点。在新常态下开创现代农业的新局面，必须以更新观念、创新思路为先导，牢牢把握新常态的总体特征和表现形式，顺势而为，做到认识上到位、观念上到位。要调整现代农业产业结构，精准发力，主动应对新常态，用好用活公共财力，在“十三五”开局中抢占现代农业发展先机，探索求新求变。

（三）抓好落脚点。新常态的实质是新旧增长动力的转换期，是推动现代农业发展和加快转变农业发展方式的重要时期。要坚持农村基础地位不动摇，加速培育和壮大现代农业的增长动力。要发挥好公共财政助推现代农业发展的重要作用，突出重点，抓紧谋划和启动现代农业的重大工程，大力推进农业项目建设。要加快推动农业生产智能化水平提升，形成发展的新优势，让“老树发新芽”，为传统农业向现代农业转换筑牢基础。要坚持“公共产品、公共服务”和“大众创业、万众创新”两大引擎协调驱动，抓好落脚点，用新思维探索现代农业发展的新思路，用发展的新理念着力推进现代农业发展。

二、正视新挑战，剖析现代农业发展新问题

新常态派生新机遇，也带来新风险和新挑战。随着国内外环境条件不断变化，我国现代农业发展面临着前所未有的新挑战。

（一）生态环境的失衡。目前，我国是世界农药化肥施用量最大的国家。过量施用农药、化肥，严重污染了农产品、土地、水源。有害生物泛滥、有益动物锐减，蛇类、蛙类、益虫类等有益动物在农村数量和品种很少，其生存、繁殖的环境条件也面临挑战。每年排放的工业废水、废气和固体物排量逐年增加，目前我国受工业“三废”和农药污染的土地达耕地总面积的20%。水土流失和土地荒漠化严重，人均耕地逐年减少，农村畜禽养殖业规模化发展，产生的畜禽粪便和生活污水随意排放，对大气、农田造成了不同程度的污染和破坏，使得我国现代农业发展的生态环境面临前所未有的压力和挑战。增加公共财政投入、开展环境治理、优化生态环境迫在眉睫。

（二）基础设施的制约。农业是天然的亲水性产业，目前我国农田水利等基础设施老化严重，“病残”运行，功能普遍衰减，全国仍有1万多座小型病险水库。现代农业已经扬帆启航，但基础设施的现状与现代农业发展不相适应，增加公共财政投入、加强基础设施建设刻不容缓。

（三）农民素质的隐忧。相对较高的打工收入，越来越多的青壮年走出农村，2015年我国外出农民工1.68亿人 ，大多数农业劳动由留守的老年、儿童、妇女承担，农业劳动力素质结构性下降，农业日益成为弱质产业。加上农业科技进步缓慢，老年农民对农业科学技术的认知、接受能力较弱，加大了现代农业技术的推广难度，“70后不愿种田，80后不会种田，90后不谈种田”， 农户也不希望自己的孩子当职业农民，农业发展“后继乏人”，成为了阻碍现代农业发展的“瓶颈”。加大公共财政投入，开展农民科技培训，提高农民素质，增加农业的科技含量，已成为发展现代农业的当务之急。

（四）比较效益的困惑。近年来，农资价格不断攀升，粮食生产成本呈刚性上升态势。但粮价却没有“水涨船高”，财政补贴政策的激励作用在逐渐递减，导致种粮效益偏低，农民种粮积极性受挫。建立科学合理的公共财政补贴机制，已成为发展现代农业的重中之重。

在经济发展新常态下，要发展现代农业，国家必须加大公共财政对“三农”扶持与支持力度，全面深化农村改革，激发农村发展活力，为现代农业建设拓宽新的支持途径。

三、把握新机遇，开创现代农业发展新局面

深化公共财政支出改革，推动现代农业发展，是当前新形势下“三农”工作的重要方面。

（一）以公共财政支出改革为抓手，确定合理的农产品收购价格，奠定现代农业发展的新基础。价格是调节农产品供求有效的手段，完善农产品价格形成机制是推动现代农业发展的主动力。经过多年的实践，在扶持现代农业生产的政策中，通过国家公共财政补贴，实施最低收购价，农民从中受益匪浅。为了充分调动农民的种粮积极性，必须健全价格体系，实现粮食提价与农资控价。国家财政应当通过有效的宏观调控手段，综合考虑居民收入与物价等民生指标，适时、合理地提高农产品最低收购价格水平，进一步增加农业补贴，努力形成务农收入稳定增长机制。同时，要进一步改进公共财政补贴方式，逐步完善补贴办法，尤其要将补贴的增量部分投向农产品生产大户。

（二）以公共财政支出改革为导向，抓好基础设施建设，注入现代农业发展的新能量。农业基础设施特别是农田水利设施薄弱，是制约我国现代农业发展的“瓶颈”之一。要着力突破薄弱环节，重点支持和推动现代农业的产业基础设施建设，切实解决瓶颈制约问题，优先加大对农田水利设施建设的公共财政投入，推进高标准农田建设，提升农田基础设施配套水平，强化基础设施建设的全程监管。要完善灌排渠系与田间配套建筑物，着力改善农田水利基础设施条件，增加农田有效灌溉面积，强力推进大中型灌区的续建配套和节水改造。要把机耕道路、灌排设施、电网建设、农田防护林网等硬件设施建设，作为国家发展现代农业的主要措施来抓，提高田间交通配套水平，提高农业机械作业覆盖率。要强化公共财政支农资金的导向作用，支持基本农田整理，提高基本农田的标准与质量，优化农田结构布局，加大农业基础设施投入，做到基本农田总量与质量不减、不降，提高土地利用率和生产率，加大公共财政对农业基础设施建设的覆盖力度，提高农业综合生产能力，确保现代农业稳步推进。

（三）以公共财政支出改革为目标，坚持科技兴农，探索现代农业发展的新方向。现代农业是高科技支撑的农业，科学技术是现代农业发展所需要的外部条件。现代农业发展只有不断提升科技含量，才可从外延的增长方式向内涵式、可持续发展的方向转型。为此，要持续加大农业科技投入，纵深配置农业科技要素，建立起科技支撑的长效机制，提高农业生产科技贡献率，依靠科技进步解决好我国的现代农业发展问题，持续推动现代农业稳定发展。一是加快推广成熟适用技术，大力推进测土配方施肥和沃土工程建设的公共财政支持力度。要鼓励农民多种绿肥，大力加强耕地质量建设，提升土壤有机质含量，实施沃土工程，提升地力。二是加大科研投入力度，提升现代农业科技实力。重点围绕节本增效、省肥节水抗旱、抗镉等重金属污染、优质高产等问题，开展综合性基础研究，保障现代农业发展。三是拓宽农业科技人才培育渠道，优化教育资源配置，大力发展现代农业职业教育，突出农业行业特色。建议对高等院校学农专业的学生实行免费或部分免费教育，不断提升农业教育整体水平；同时，加大对提高农民素质公共财政投入力度，提高农民的教育水平和科技能力。四是加强基层农技推广队伍建设，扩大范围， 拓展内容， 增强推广服务的能力，提高基层农技人员待遇，充分调动其积极性与主动性，改革与完善农技推广队伍，为农民提供质优价廉、方便实用的农技服务，切实提高科技应用率与先进适用技术到位率。

（四）以公共财政支出改革为载体，抗灾减灾并举，搭建现代农业发展的新平台。现在多数农业多依赖自然条件，农业生产是自然再生产与经济再生产相交织过程，受自然环境条件影响大，与生俱来就有自然风险。要注重生态环境的保护，下大力气做好抗灾减灾工作，应对气候变化，科学指导， 落实抗灾救灾措施，降低灾害对现代农业发展的影响，提高抗御灾害能力。要加大公共财政投入力度，进一步落实植树造林、退耕还林还草、 恢复林草植被、防风固沙、改善气候等自然保护措施，建立生态补偿制度，实施生态效益补偿，通过公共财政投资改善农业生态环境。要继续坚持可持续治水思路，保护水资源，加大保护水环境力度，保护好大湖大河大江的水源和水质，合理地开发和利用水资源，发展节水农业。各级财政应当建立健全农业灾害物资储备制度和救灾专项基金，以应对突发性灾害，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

（五）以公共财政支出改革为驱动，完善服务体系，拓展现代农业发展的新空间。近年来，农业生产资料价格不断攀升，抵消了一部分国家财政对农民的补贴、减免税和其他政策效力。对于大型农业生产资料生产企业，国家要实行政策倾斜，实行财政补贴，降低农资生产成本，为现代农业发展服务。要建立农资淡季储备制度，由国家补贴淡季储备的利息，确保现代农业发展。要大力发展为农民提供各种服务的综合性服务组织，充分发挥公共财政支农资金效益，为农民从农资的供应到农产品的产、供、销提供信息与融资等全方位的服务。要加大对农产品加工企业的扶持力度，科学统筹安排国家公共财力投向，提高农业的附加值和综合效益，实施产业链延伸，做大做强龙头企业，切实增强其品牌创建与辐射带动能力，加快发展现代农业。

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（作者单位：湖南省长沙市望城区农林局）

责任编辑：洪峰