征占农村承包地补偿问题浅谈

郭京裕 王超

摘要：随着新型城镇化发展，征占农村承包地的情况从来未停止过。由于征占主体不同，征占土地的补偿办法不尽相同，有些地方在补偿问题上做得不周详、不合理，致使一些农民群众有意见，对此应高度重视。征用、占用土地补偿，必须明确主体，理清关系，坚持原则，规范程序，做到合法合理，切实保护农民群众的切身利益。

关键词：征占土地；补偿办法；农民利益

随着新型城镇化发展，征占农村承包地的情况从来未停止过，只是数量多少、范围大小不同而已。《宪法》及《土地法》规定，我国土地实行全民所有制和集体所有制。农村土地实行集体所有制，单位和个人只有使用权、承包权，没有所有权。农村自己通路、建小农水、割宅基地等，用到承包地的，由村委收回，仍属集体所有，这种情况称之为占用。国家修高速路、通铁路、办工厂等，收回的承包地，由国土部门先收归国有，这种情况称之为征用。不论占用、征用，对于承包户而言，都是减少或者失去了承包地，结果是一样的。但是由于征占主体不同，有些地方在补偿问题上做得不周详、不合理，致使一些农民群众有意见，埋下隐患。所以，应关注和研究土地补偿办法，并针对出现的问题加以改进和完善。

一、农村自己占用承包地常用的补偿办法

农村自己通路、建小农水、割宅基地等，占用到承包地的，主要由村委负责协调。按照“谁主管、谁负责”的原则，村委把土地发包出去，没有到期要收回，违约了自然要给承包户相应的补偿。

补偿可分为两部分：一是承包户的当前损失。主要是被占用土地上的附着物和青苗。《土地法》规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”地上附着物和青苗，按规定依法评估，由承包户签字确认，公示后补偿。二是承包户的预期损失。如果土地经营承包期为30年，收回时已经满20年了，还剩余10年承包期，就应补偿剩余10年的承包损失。由于各村的实际情况不同，补偿预期损失的方法通常分为两种：一种是货币补偿。按照土质和当地传统粮食作物，计算当年种植粮食收入，作为补偿基础，一年一算，直到本次土地承包期满为止。另一种是土地补偿。村里有预留地、周转地的，根据承包户被占用的亩数和土质再分配一块相当的土地，以地补地。新分的土地与失去的土地有差异的，可协商用货币找补。本承包期满后，包括原来失地村民在内的全体村民，按照新的土地承包办法进入下一轮土地承包。

一般来说，农村自己占地补偿、调整，尽管方法简单、传统，却合情合理，公平公正，公开透明，在农村通行，也被村民广泛接受。

二、国家征用承包地应采取的补偿办法

国家修高速路、通铁路，以及用于工业、城镇建设等，用到农村承包地的，按规定，先由国家（国土部门）征收，变为国有土地，即国家垄断土地一级市场，再进行出让。所谓一级市场，就是国土部门向村委（村集体）征收土地，并给予补偿。征收集体土地涉及两个环节：一是国土部门和村委。承包地的所有权属于村委，国土部门征收村集体土地要与村委打交道，协调、协议好后，国土部门根据《土地法》规定和附着物、青苗评估认定结果，将土地补偿款、安置补助和附着物、青苗补偿费支付给村委，与村委的征收补偿工作就完成了。二是村委和承包户。村委提前收回承包出去的土地，就要与承包户打交道，按照承包合同和评估认定结果，依照农村自己占用承包土地的办法给失地承包户补偿。经过这两个环节，征用承包地的补偿就完成了。

由此可见，“国土部门—村委—承包户”是链条关系。在补偿问题上，国土部门给村委的补偿额≠村委给承包户的补偿额，中间是有差额的，这个差额是属于村集体的。造成差额的原因主要有两个：一是补偿依据和标准不同。国土部门征收集体土地，是按照《土地法》规定给予补偿的。《土地法》规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”而村委对承包户的补偿，要按照《合同法》和土地承包合同，计算剩余承包期内所造成的预期损失。依据、标准不同，计算出的补偿额自然不同。土地部门给村委的补偿额大于村委给承包户的补偿额。二是土地亩数存在差异。绝大多数情况下，国家征用土地的亩数大于实际承包亩数（承包合同亩数），山岭地块尤其如此。因为承包地亩数不包括沟堑、边坡和道路，而征用亩数是通算的。征收亩数多于承包合同亩数，所以，土地部门给村委的补偿额大于村委给承包户的补偿额。

三、国家征地补偿易出现的问题

现实中，有些地方为了防止村委截留、克扣、延压土地承包户的补偿款，撇开村委，直接与承包户打交道，只采取货币补偿方式，并且将本来应通过村委补偿的钱，直接兑付给承包户，还要求整个补偿款一次付清。这种越俎代庖的做法，看起来亲民、恤民，工作细、环节少，自己操心费力、想把事办好，实际是没有弄明白就傻干，好心办坏事。

这种做法源于两个误区：一是误将具体的承包户当成整村村民（村集体）。一方面，征用土地涉及部分承包户，有时甚至是一、两户，而不是全部承包户；另一方面，征用各承包户土地的亩数是不一样的。直接与被征收土地承包户结算，致使村集体补偿分配不平衡，出现被征收土地承包户侵占村集体补偿的结果，失地越多侵占越多，没有被征用土地的村民就有意见，对村委不满，诱发矛盾、闹事、上访等问题。二是误认为承包户全是本村村民。按照《土地法》及相关规定，原始土地承包户是本村村民，而通过土地流转，实际的承包者、经营者很多已经不是原来的村民承包户，而是外来承包户。直接向承包户征收和结算，外来承包户得到了不应享受的安置补助等补偿。即使是本村村民承包，国土部门也不应直接向村民征收和补偿，而应向土地所有者（村委）征收和补偿。

这种做法的另一个潜在危害，是失地农民自身的问题。一是寅吃卯粮，导致收入不继。给失地承包户一次付清补偿款，而不是按照承包期逐年兑现，有些人得到了补偿款后，觉得有钱了，讲排场、摆阔气，花钱大手大脚，不久就花光了，生活没有着落以后，不是从自身找原因，反过来强调是因为“失了地”，把罪过强加在政府征地上，要求政府保障其养老、看病等。实践证明，土地征占补偿款不论补偿给村委，还是补偿给个人，全部一次付清问题都会较多，应建立补偿基金，加强监管、分期（按年度）支付，防止寅吃卯粮。二是在下一轮土地承包中再申请要地。对绝大多数村来说，修高速路、建铁路等征用的土地只是少数承包户、一部分承包地，剩余土地还要重新承包。进入下一轮承包后，原来减少和失去承包地、多得到补偿的人就会重新申请承包地。如果村委给他们土地，自然不公平，其他村民也有意见；如果不给，有的就闹事、上访，不安宁。这些都是前车之鉴。

总之，征收农村土地补偿，要分清村集体（全体村民）和被征承包户的利益，村集体不能挤占个人补偿款，个人也不能挤占村集体补偿款。要结合村级具体情况，一切从实际出发，实事求是，维护集体和个人的权益。征用、占用土地补偿，必须明确主体，理清关系，坚持原则，规范程序，做到合法合理，不能想当然、凭主观办事，不能好心办坏事。

（作者单位：山东省沂水县财政局）

责任编辑：欣闻