哈茨系列改革的内容解析

徐聪

摘 要：“2010议程”旨在改革旧的体制，尤其是改革德国的福利体系和就业政策，主要内容有改革劳动力市场、降低税率、削减社会福利等。施罗德政府计划通过实施“2010议程”来降低国家提供的服务，强调个人对风险的承担，促使个人承担更多的自我责任。“2010议程”期望能够改善社会政策框架以实现更快速的增长和更多的就业；改造福利国家并实现对福利国家的创新；最终能够重新合理地分配并利用好各种资源，在2010年实现国家社会安全、经济增长、国家财政稳定，能够达到提高经济效率、提升德国的国际竞争力的目标。

关键词：德国；哈茨；改革

中图分类号：F249 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0009-04

一、“2010议程”的提出和“哈茨委员会”的建立

2002年10月，施罗德再次当选联邦德国总理，2003年3月14日，施罗德在议会发表演说，宣布了“2010议程”。之所以命名为“2010议程”，是借鉴了欧洲提出的里斯本战略（Lisbon Strategy），该战略提出要到2010年将欧盟建设成为世界上最具竞争力、最具活力的以知识为基础的经济区。与之相对应，施罗德提出的改革计划被命名为“2010议程”[1]。

2002年2月22日施罗德倡导组建了劳动力市场现代服务委员会（Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“），简称为“哈茨委员会”。哈茨委员会由当时大众公司人力资源部主管执行官彼得·哈茨领导，主要研究当时劳动力市场的问题。该委员会于同年8月16日公布了报告，出台了《现代劳动力市场服务法案》。该法案提出，政府对劳动力市场的管理面临着政府职能的转变，需要改变对劳动力市场的过多干预的方针，转而实施对劳动力市场的积极服务型政策，例如需要调整失业补助金、强化职业培训并多建立面向失业者的就业服务中心。

“2010议程”旨在改革旧的体制，尤其是改革德国的福利体系和就业政策，主要内容有改革劳动力市场、降低税率、削减社会福利等。“2010议程”相对于施罗德第一任期的改革，“2010议程”的改革步伐迈得更大、措施力度更加积极。施罗德政府计划通过实施“2010议程”来降低国家提供的服务，强调个人对风险的承担，促使个人承担更多的自我责任[2]。“2010议程”期望能够改善社会政策框架以实现更快速的增长和更多的就业；改造福利国家并实现对福利国家的创新；最终能够重新合理地分配并利用好各种资源，在2010年实现国家社会安全、经济增长、国家财政稳定，能够达到提高经济效率、提升德国的国际竞争力的目标[3]。“2010议程”更多地被理解为施罗德政府实施政策路线转变的一个标志。

“2010议程”并非指某个特定的政策或法案，而更多的是一个政策框架，既包括议程公布后的政策措施，也包括以前就已实施的Hartz改革的内容。“2010议程”包含了改革社保体系、降低工资附加成本、劳动力市场灵活化、巩固国家财政等各方面的内容。德国五贤人经济委员会在2002年的年度报告中称，“2010议程”的核心在于改革劳动力市场的结构。

二、劳动力市场改革

为了对德国劳动力市场实施有效改革，2002年，德国即制定了《劳动力市场政策措施改革法》，而且由经济学专家、各级政府官员、工会、企业家等代表组成的哈茨委员会也于2002年8月16日公布了委员会报告，该报告共有13模块，以激励失业人员重返劳动力市场为目的，设计了四部改革方案，提出了经过三年时间降低200万失业人口、把职业介绍周期从33周降低为22周等目标。

根据哈茨委员会的报告，德国政府出台了《现代劳动力市场服务法案》。该方案有四个部分组成，被称为哈茨系列改革，再加上2004年初颁布的《劳动力市场改革法》，这些改革措施将哈茨委员会的设计方案全方位地付诸了实施，是德国劳动力市场上的一次全方位的系统改革。哈茨劳动力市场系列改革强调对失业人员再就业的激励，并辅之以新就业岗位的创造和对职业中介机构运行机制的改革[4]，这触及了德国劳动力市场的组织结构、管理运作以及就业促进和职业介绍等多方面深层次的问题[5]。哈茨系列改革试图对现存劳动力市场政策进行结构性的调整，并向德国劳动力市场的一些顽疾开刀，因而引发了德国国内的强烈反应和激烈讨论，在德国的劳动力市场改革中，哈茨系列改革引发的争论最为广泛。

（一）哈茨一

《劳动市场现代服务第一法案》即“哈茨一”于2002年12月颁布，于2003年1月起正式执行。“哈茨一”的主要内容有：

设立个人服务代理机构（PSA）。个人服务代理机构为公共临时就业机构，其任务是为失业人员介绍临时性工作，以使得失业者尽快得到安置。因为失业者通过从事临时性工作可以保持与劳动力市场的接触，防止失业者因而脱离就业环境而造成劳动能力的下降，造成未来的长期就业困难，同时还可以将工作与培训有机地结合起来。公共就业服务机构可以为个人服务代理机构提供失业者名单，从2005年开始，个人服务代理机构可以自主选择适合其中介的失业人员。通过为失业者介绍临时性工作，个人服务代理机构可以从公共就业服务机构（PES）获得收入。

放松了对借用工制度的限制。“哈茨一”规定从2004年开始，取消对借用工制度的时间限制，即雇员可以无限期地被其他公司或企业借用。

促进失业者尽快就业。发放职业中介券，即失业超过6个月的失业者可以领取价值2 000欧元的职业中介券，并求助于私人中介机构为其介绍工作，职业中介券可以用于支付成功介绍工作的私人中介的服务费。改革增加了政策的强制性，为督促失业者接受可得到的工作，哈茨一规定，未组建家庭的失业者应该在失业3个月后、有家庭者应该在失业一年后、年长者需要在失业18个月后，无条件地接受全德范围内的任何一个合法的工作机会，不能以工作的地域問题、薪金问题或者工作环境问题拒绝接受工作，否则将受到降低失业保险金的惩处。而且，失业人员的财产免税额从每年每人520欧元降至每人每年200欧元。

促进大龄失业者的就业。为促进大龄失业者就业，对50岁以上的失业者实施有期限的最低工资保障，即如果新工作工资低于失业前工资水平，联邦劳工署可以在一定期限内为大龄再就业者提供差额补贴。55岁及以上失业人员重新就业时，雇主可以免交失业保险费。

（二）哈茨二

《劳动市场现代服务第二法案》即“哈茨二”于2002年12月颁布，于2003年1月起正式执行。“哈茨二”主要政策着重点是国家鼓励创建个人企业，提高低收入人群收入。“哈茨二”的主要内容有：

鼓励创建个人企业（Ich AG）。该政策指，对于参加了公共养老保险，且领取失业保险金、或领取其他类似工资替代性补贴的人员，若有意向建立个人企业、实现从失业者向自我雇佣人员的转变，可以获得政策补助。政策补助可以分为两种，即创业补贴和过渡期补贴，旨在降低个人创办企业的初始难度。创业补贴最长为期三年，创业补贴享受免税但标准逐年递减，即第一年每月600欧元，第二年每月360欧元，第二年每月240欧元，并且规定创业补贴总金额不得超过14 400欧元，若个人企业的当年利润超过了25 000欧元，则从下一年起不再发放创业补贴。2003年实施元年即有83 000人接受了创业补贴。

过渡期补贴是指为创建个人企业的失业人员提供创业前6个月的基本生活保障和社会保险费用，具体额度根据每个创业者可以领取的失业保险的水平而有所不同。申请创业补贴或过渡期补贴都需要个人企业对本企业的未来存续能力提供证明，即需要接受各种相关行业协会或信贷机构的企业生存能力审查。创业补贴金额固定，而过渡期补贴的具体额度则因人而异，申请人可以根据个人的自身情况以及个人企业的前景对创业补贴或过渡期补贴的申请做出自主选择，既考虑到了公平性，也考虑到了可以享有较高失业保险金水平的高工资失业者的需求。

提高低工资和低技能失业者的再就业收入。免除迷你工作（Mini Job）者缴纳个人所得税和社会保险费的义务，同时还可以享有病假和休假待遇，而兼职的迷你工作者也同样被免除了缴纳个人所得税和社会保险费的义务，迷你工作者的雇主只需为迷你工作者缴纳25%的社会保险费，其中11%为养老保险费，11%为医疗保险费，2%为其他固定税费。为扩大迷你工作政策的受益范围，重新划定了迷你工作的范围，将迷你工作的工资上限从325欧元提高到400欧元，也取消了每周工作15小时的限制，即月收入在400欧元以下的都属于迷你工作。为减少管理成本，由联邦矿山保险局对迷你工作实施统一管理。

对迷迪工作（Midi Job）者也实施缴费优惠。迷迪工作是指月收入在400.01欧元～800欧元之间的工作机会。迷迪工作者的实际缴费实施档次累进制度，按照具体的规定，迷迪工作者的缴费率从4%～50%不等。对迷迪工作者的雇主则无优惠。通过对迷你工作者和迷迪工作者实施减免个人所得税和减免社会保险费，可以有效地提高这两类工作人群的实际收入，通过失业人员对这两类工作的接受度，从而降低低工资和低教育水平者的失业率。

（三）哈茨三

《劳动市场现代服务第三法案》即“哈茨三”于2003年12月颁布，于2004年1月起正式执行。“哈茨三”的核心内容是对公共就业服务机构进行自上而下的系统改革，通过引入绩效考核以及竞争性激励机制，将德国就业服务体系从一个缺乏活力的官僚性机构改造为以客户和竞争为导向的具有效率的社会服务机构。“哈茨三”的主要内容有：

对联邦劳动局进行改革。将联邦劳动局从原来的管理机构转变为以客户为导向的更现代化、高效率的服务型机构，并将联邦劳动局改名为联邦劳动服务局，其职能也从发放失业金、儿童津贴和对失业人员进行管理转变成为失业人员进行职业中介服务等，成为一个公法自治团体，削减了联邦劳动服务局的原有部分职能，例如对查处黑工的职能转交海关部门，对社会福利數据的收集和处理工作则可以采取委托第三方的方式进行外包处理。联邦劳动服务局下属的各个层级的劳动服务局也形成了新的组织构建，即形成一个由首席执行官掌管的为期五年的管理层，由该管理层负责劳动服务局的运作，具有高度的政策执行自主权。联邦劳动服务局的职能发生改变，其与联邦政府之间的关系也发生了相应的变更，两者间从原来的授权关系转变为协议关系，即联邦政府与联邦劳动服务局签订相关协议，联邦劳动服务局对协议的执行情况受联邦政府监督。各个层级的劳动服务局需要保证协议的有效完成，因而相互之间也构成竞争关系。

成立就业中心。就业中心整合了原来联邦劳动局和社会救济局发放救济的功能，为所有失业人员和领取救济人员提供服务，也为当地劳动力提供就业咨询和服务，其工作受联邦劳动服务局和社会救济局的共同指导。就业中心与雇主和失业者建立双向联系，即雇主出现员工空缺时，通过与就业中心联系，就可得到就业中心提供的备选人员推荐。而雇员一旦失业就可与就业中心联系，寻求再就业帮助。就业中心通过成为雇主和失业者之间的信息桥梁可以有效缩减失业者实现再就业所需的时间。而且为提高就业中心的中介效率，规定就业中心每位中介人员负责的求职者数目由400人降低到75人。

提高了失业保险的领取门槛。原规定参加失业保险的人员需要在三年时间内实现12个月的参保时间才能获得失业金，修改为失业保险的人员需要在两年时间内实现12个月的参保时间。如果失业者未能积极努力实现重新就业，则劳动服务局有权对失业者的失业金进行削减或停发，如有异议失业者需要自己举证。缩减工资性补贴的受益人群范围，并削减工资性补贴的水平和时效。

（四）哈茨四

《劳动市场现代服务第四法案》即“哈茨四”于2003年12月颁布，于2005年1月起正式执行。“哈茨四”是整个“2010议程”劳动力市场改革系列法律中最重要的一部，同时也是最受争议的。“2010议程”实施前，在政府的沉重的社保开支中，用于失业保险的支出达到400亿欧元。研究表明，对就业产生更大激励作用的不是失业保险的金额，而是失业保险的时间，因为较长的失业保险领取时间更会导致长期失业者的产生，从而进一步推高政府的社保支出[6]，因而缩减失业保险的领取时间是Hartz IV的一项重要内容。为降低政府社保支出，“哈茨四”采取了“促进与要求”的原则，不但降低了失业保险的实际金额，也缩短了失业保险的领取时间。“哈茨四”的主要内容有：

将失业救济与社会救济合二为一。自1927年失业保险制度建立以来，失业救济与社会救济分属不同的管理系统，也具有不同的支付标准。而“哈茨四”将原来的失业救济和社会救济合二为一，引入了由政府税收统一支付的“失业金II”，即所有具备就业能力（具备就业能力的定义是每日能力工作三小时的人）的救济金的领取人员不再有失业救济和社会救济的差别，而是统一领取“失业金II”，“失业金II”与失业前的收入没有关联，而是对领取者实施统一标准。“失业金II”也被称为“哈茨IV救济金”，其金额被设立在为失业者提供最低限度的社会保障的水平上，且“失业金II”的具体发放金额还要根据领取者的个人生活需求和资产状况进行严格审查，申领者需要公开个人财产状况以及家庭财产状况由服务机构根据实际情况进行核准并对其所应领取的“失业金II”做相对扣减。“哈茨四”还规定，失业者必须积极努力进行再就业尝试，失业金领取人员必须接受职业中介机构为其介绍的任何一个合法工作，只要中介机构为失业者提供的工作机会不违背伦理道德，即使该工作与其既有的工作技能不符，失业者也必须接受该份工作（只有当具有劳动能力的失业者需要抚养3岁以下孩童时才会被免除再就业义务），否则将面临失业金连续3个月被扣减30%的处罚。

缩减“失业金I”的领取时限。“失业金I”的领取时限从原来的26个月降低到12个月，对于超过55岁的大龄失业者，“失业金I”的领取时限从原来的32个月降低到18个月。超过规定的“失业金I”领取期限仍未找到工作的失业人员只能申请“失业金II”。该项规定自2006年1月1日起实施。

“一欧元工作”的大量采用。“一欧元工作”在哈茨改革前已经存在，原来指额外的公益性工作，后在“哈茨四”后被广泛运用，指为领取“失业金II”的失业人员提供的额外创造的公益性岗位，以确保这些工作岗位不会造成正常工作岗位的减少。这种“一欧元工作”每周的工作时长大约为20～30个小时。领取“失业金II”的失业人员有接受“一欧元工作”的义务，如果领取“失业金II”的失业人员无故拒绝“一欧元工作”，则会在未来3个月内被扣减1/3的“失业金II”，如果无故拒绝“一欧元工作”的领取“失业金II”的失业人员为25岁以下，则将被停发“失业金II”。之所以要求领取“失业金II”的失业人员从事“一欧元工作”，一方面是为了让失业者保持工作状态，不至于让失业者失去工作意愿；另一方面是失业者处于工作环境中，从而更容易让雇主产生雇佣倾向；还有一方面是“一欧元工作”也可以在一定程度上为失业者提供一些经济补贴。而且在“哈茨四”中也引入了工资津贴体系，为低工资工人提供津贴，工人的工资越低，补贴金额越高。

三、其他政策

为促进就业，施罗德政府还采取了以下措施：

放宽建立手工业企业的要求。通过改变手工业章程以鼓励手工业者自行建立企业和促进就业，取消对某些具有职业专家级技师资格才能开设企业的限制，这些职业包括车工、银匠等。而对一些行业则降低了技师独立开设企业技师要求，如电工、食品行业，只要求开设企业的人至少在相关行业从业六年，其中四年需要作为领导型技术人才从业[7]。这项规定可以促进手工业中小企业的发展，激发不具有职业专家级技师资格的人才投入手工业行业。

放松了解雇保护的限制。在既有的解雇保护依然有效的前提下，试图赋予中小企业以更高的用人灵活性，不仅对解雇员工时企业的补偿金额做了明确规定，防止员工与企业的单独协商给企业带来的沉重负担，而且还规定新解雇保护从适用于5人以上企业，放宽到适用于10人以上企业。而且还规定手工业中，如果企业员工总数不超过5人，则在企业成立的最初四年中，企业可以与员工签订四年及以下期限的合同，而无须说明原因，从而帮助企业在创业初期找到合适的员工扫清制度障碍。

联邦政府将增加对教育的投入，投资40亿欧元建立全日制学校，五年内实施联邦教育促进法中规定的贷学金（BAfG）改革，增加25%的支出，以便让更多的年轻人可以接受高等教育。同時也为年轻人提供特殊职业教育，由企业中有专业经验的工人提供职业教育，提高职业教育过程中一对一的针对性，提高学生参与职业教育的积极性与实际效果。

劳动力市场政策也针对家庭妇女等人群，增强家庭与职业生活的有效融合，提高有子女或婚姻的女性参与职业生活的积极性。例如，政府增加对3岁以下儿童的教育投入，为照顾子女的父母提供独特的税收优惠，并增加全日制学校的建设投入，使得父母可以更放心地投身于职业生涯。

参考文献：

[1] “2010议程”和里斯本战略的目标并不完全吻合，里斯本战略更多地强调科技和社会向心力[EB/OL].维基百科.

[2] Regierungserklaerung von Bundeskanzler Schroeder am 14.Maerz vor dem deutschen Bundestag，2003.

[3] Wissenschaftliche Dienste Aktueller Begriff .Zehn Jahre，Agenda 2010“ - Bilanz einer” Jahrhundertreform “.Nr.07/13 （11.Mrz 2013）Fachbereich WD 6 vom Deutschen Bundestag Berlin.S.1，2013.

[4] Karl Brenke，Klaus F.Zimmermann：Reformagenda 2010-Strukturreformen für Wachstum und Besch ftigung.DIW-Wochenbericht Nr.11.Berlin.2008.

[5] Lena Jacobi and Jochen Kluve，”Before and After the Hartz Reforms：The Performance of Active Labour Market Policy in Germany”，IZAdiscussion，2006.

[6] OECD：The OECD Jobs Study，Facts，Analysis，Strategies，Paris，1994.

[7] www.bundesregierung.de/artikel/-，9950.502083/dokument.htm.

[责任编辑 刘娇娇]