部队行政消耗性支出管控研究

张帅　杨延宾　胡玉清

摘 要：关于行政消耗性支出，各级部队在预算单列、限额管理、货币化支付等方面进行了有益的实践。但行政消耗性支出管控改革的任务依然很重，亟待创新制度机制。部队行政消耗性支出管控要改革预算管理制度，规范集中采购制度，创新会计核算制度，建立科学合理的支出管控机制；要大力推行后勤保障社会化、经费支出标准化、运行管控信息化，加强对行政消耗性支出的技术管控；要开展厉行节约教育，健全法制管理基础，加大管理考评力度，营造厉行节约的良好环境。

关键词：部队；行政消耗性支出；管控

中图分类号：E232 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0125-03

近几年，关于行政消耗性支出，各级部队在预算单列、限额管理、货币化支付等方面总结了许多有益经验。但实践表明，行政消耗性支出管控改革的任务依然很重，亟待创新制度机制，控制行政消耗，提高经费使用效益。

一、建立科学合理的支出制度

（一）改革预算管理制度

控制行政消耗性支出的根本在于发挥预算的“龙头”作用，加强预算管控。

1.层层分解预算管理责任。按照“谁支出谁编预算，谁编预算谁负责”的原则层层分解预算责任，使各个预算编制者都有明确的责任，且主要强化主官责任。这就要求一方面对现行的预算科目体系进行改革。改革当前依据支出功能和经费性质划分的预算科目体系，按照单位、功能和支出分类，将预算分解到具体单位，细化到具体用途，落实到具体项目，反映部门公务活动的成本，增加预算监管的透明度，方便后期的绩效评估。另一方面，要制定责任到人的具体程序方法。如在行政消耗性支出过程中出现了需要调整或者改动的项目，由责任人提供凭证证明确有增加支出的必要性，防止事中监督及事后结算评价时产生推诿责任等情况。

2.具体细化预算支出项目。行政消耗性支出包括维持性经费、建设性经费和专项经费中用于公务活动的接待、交通、通讯、差旅、学习考察、会议等方面的支出以及事业性经费中的非事业性开支。现行预算科目中，行政消耗性开支笼统地体现在部门经费分项预算中的办公设备购置维修、业务会议、业务差旅、业务办公等科目之下。应根据前文所述预算科目体系改革，在行政消耗性支出款级功能分类的同时进一步细化其下如接待费、交通费等目级明细科目，同时将每一笔开支的来龙去脉都事无巨细地登记清楚，统一口径归属到所增设的相应科目中核算。这既增加了预算经费分配使用的透明度，又强化了预算约束。

3.全程控制行政消耗性支出。在行政消耗性支出管控过程中，通过下达预算指标、监控预算执行情况、考核评价预算执行结果，以“零容忍”的态度对待行政消耗性支出随意性问题。一方面，要强化预算管理。通过量化规划计划，细化预算编制，科学化预算标准进行事前控制；通过在预算执行过程中随时发现差异，及时根据预算调整与纠正，进行事中控制；通过对预算的差异分析、考评、总结经验教训进行事后控制。另一方面，要强化结算评价。依据行政消耗性支出的账面数据，评价单位（部门）及其工作人员执行预算的标准。对实际支出与预算标准之间的差异，要求单位（部门）对其进行详细分析，根据实际情况进行总结，并统一调整下一预算年度行政消耗性支出标准，以减少未来差异的发生，力求最大限度地防范与杜绝行政消耗性支出随意调整的问题。

（二）规范集中采购制度

要遵循“统一计划、集中采购，归口管理，计划与筹供分离，采购与供应分离”的原则，规范集中采购制度。

1.健全通用资产编配标准。按照“事业部门拟制，财务部门汇总，本级党委审议，报上级后勤部门审批”的流程，由各级制订通用资产编配标准。通用资产编配标准要根据资产用途区分一般标准和专用标准。例如，计算机、打印机、办公桌等资产划为一般标准，照相机、图像处理器等个别部门需要的资产划为专用标准。同时，根据资产性质不同，区分不同的资产使用年限。

2.扩大集中采购范围。对机关办公消耗品实行统一采购供应，由机关事业部门按照核定的限额，根据需要按月编制经费开支和物资采购计划，报本部门领导审批后，经财务部门对照年度预算审查核准，由采购办汇总后统一采购供应，财务部门通过资金集中支付系统集中支付。对一次性采购数量不多，单项价格较高的计算机、复印机、资料柜等高档办公设施设备以及训练、通信、车辆、卫生、营房、给养等通用物资器材，根据年度预算按季度由采购办汇总后统一采购供应，财务部门转账支付。对药品、医疗器械等大宗物资采购，在广泛调查、考察的基础上，按照公平竞价、择优购置的原则对3个以上符合竞争条件的供货单位进行公开竞价招标。服务也要实行集中采购，即通过考察比较，分别选择2—3家服务好、技术精、价格合理的单位作为会议、公务接待、文件印刷、车辆及自动化办公设备维修的定点服务商，根据服务合同和实际发生的业务情况，由财务部门按月或按季通过银行转账结算。

3.完善集中采购程序

完善党委统一领导下的，业务部门提出采购需求，财务部门汇总审核需求及划拨经费，采购部门组织采购订货，审计部门全程监督的采购制约机制。即，业务部门根据工作需要和年度预算安排，提出采购需求，经财务部门审核把关后，报主管首长签批。采购部门在充分了解掌握市场信息的基础上，按首长批准的采购计划组织采购。财务部门根据商品验收入库单或劳务结算单，按合同约定直接与供应商办理结算。审计部门对此进行全程监督。

（三）创新会计核算制度

强化会计核算，让行政消耗性支出透明化，让会计账目能反映行政消耗性支出的实际情况。

1.完善會计核算制度。笔者认为，可在预算科目中单位设置行政消耗性开支科目，记录部队的行政消耗性开支情况，即在事业费类级会计科目下设“行政消耗性开支”款级明细科目，在该款级明细科目下再设业务会议费、公务接待费、业务差旅费、邮寄通信费、修车购油费、办公设备购置费、办公杂支费等项级明细科目，专门核算业务会议、公务接待、办公设备购置及办公杂支等开支，改变行政消耗性支出在不同科目中反映不易统计的现状，增强行政消耗性支出的透明程度。

2.制定报账明细制度。针对目前报销凭证摘要说明过于笼统简单，经费开支存在透明度不高、问题较多、漏洞较大、报销凭证反映开支不具体等问题，除加大摘要字符长度，利用摘要详细记录相关信息外，还可实行经费报销附加说明书制度，即在经费开支报销时附加由经办人填写，经办人所在单位或部门领导审查签字的制式说明书。为便于制度的实行，对于公务事业费、装备维修费等可分类规定。项目内容一般应包括报销单位、开支金额、事由（开支说明）、用途、当年预算金额、已开支金额、经办人和领导审查意见等。

3.实行分离结算制度。对会议费、接待费等“隐性”开支的结算，实行承办与结算相分离的结算办法管理，即承办部门提出计划，财务部门备案，待会议、接待结束后，按照“及时结算、实行联审”的要求，由财务、审计部门和承办单位进行联审后，由财务部门与承办会议的招待所直接结算。

二、应用先进高效的方法技术

（一）后勤保障社会化

运用市场手段化解管理难点，积极探索办公、接待、用车、通信等行政消耗性支出管控改革举措，提高部队行政消耗性支出效率。

1.公务用车改革。实行部队公务用车社会化保障和交通费用分配货币化保障。由于国家机关的公务用车改革方案是按照行政级别从副部长级到科员确定的，部队可参照国家车改方案，将副军级至排级的干部确定为改革对象。实行公务用车社会化保障的范围，可在非作战部队、军级以上机关，以及驻大中城市的部分院校、科研和医疗单位试行，待经验和条件成熟后再扩大公务用车改革范围。考虑到作战部队直接担负训练、执勤和战备任务，作战部队和外事、机要通信、医疗救护、警卫工作等特殊公务活动以及正军职以上干部公务用车除外。

2.会议及接待改革。会议集训、公务接待改革可以借助市场机制，加强社会化保障的力度。即，部队可参照集中采购的办法，通过招投标确定几家质优价廉的地方宾馆或会议中心作为定点会议和公务接待单位，并与之签订服务合同，约定双方的责任、权利和义务。部队会议集训和公务接待定点组织，地方宾馆或会议中心则以大客户的形式对部队的各项消费提供优惠。

3.通讯费用改革。包括住宅电话和移动通信在内的通讯费用，都可借鉴地方政府的改革方案，实行社会化保障。具体而言，就是参照国家公务员关于通讯费货币化的有关标准和人员范围，对通信费用实行货币化管理，以报销或纳入工资收入的方式定额保障到人。通讯费改革后，日常开支中的通信费一律不再报销。

（二）经费支出标准化

结合我军实际，经费支出标准的制定对象可划分为以下四类：

1.个人费用支出标准。个人在开支公用经费中，容易追求个人效用的最大化，而忽视公用经费的使用效益，追求高档次的消费。因此，在经费支出标准体系建设中，确立个人费用支出标准，重在对与个人效用直接相关的差旅、会议、接待、交通、通信等消费标准做出规定，并根据运行情况适时实行货币化管理，按所规定支出标准进行直接支付，包干使用。

某项个人费用支出标准=（此项支出基期基本标准+基期补助标准）×价格调整指数×消费调整指数×地区差异调整指数

2.采购商品价位标准。这部分费用由于是直接对商品价位制定开支标准，因此可打破科目界限，以商品类别进行分类。具体包括油料、交通工具、文体器材、装修材料、费用较高的办公用品等。制定采购商品价位标准，重在对与个人效用间接相关的商品的消费价位做出规定。

某商品价位标准=此商品基期价位标准×物价调整指数×消费调整指數×地区消费差异调整指数

3.办公费用支出标准。包括办公设备购置支出标准、维修支出标准、办公用品支出标准等。办公费用宜采用限额标准管理办法。根据事业任务、人员编制和应编配的各类办公设备数量，严格核定办公费支出限额，并作为硬性指标加强管理控制。办公费用支出标准在形式上应表现为对商品价格的限定，也就是对部队办公设备的高、中、低档次做出限定。

某事项支出标准=此事项基期支出标准×物价调整指数×消费调整指数×地区消费差异指数×艰苦偏远地区特殊价格调整指数

4.装备维修费用支出标准。我军装备种类繁多，新旧装备共存，且有大修、中修、小修之分，全部制定出合理的支出标准很困难。因此，目前只宜制定我军通用装备尤其是公务车辆的维修支出标准。

某项装备大修支出标准=（此项装备大修基期支出标准+大修恶劣环境基期补助标准）×物价调整指数×训练强度变化调整指数×任务量变化调整指数

某项装备中修和小修支出标准可依据上述公式类推得出。

（三）运行管控信息化

行政消耗性支出管控的关键在于运行监控。要加强军队信息系统建设，利用数据处理技术、联网技术、信息数据库等技术，并运用专业的监控软件对支出过程进行监督。

1.利用“网上银行系统”，构建资金安全防控平台。与驻地开户银行协商，安装“网上银行系统”，将所属单位（部门）银行账户全部纳入监控范围，并设置资金支付安全警戒线，构建资金安全防控平台。利用“网上银行系统”的信息技术优势，通过设置敏感字段，对各项行政消耗性支出实行智能报警，使财务人员可以即时查证，发现问题，及时制止该笔业务流程，从而实现对行政消耗性资金运行过程的有效监控。

2.实行公务卡强制结算目录管理，提高经费支出透明度。凡公务卡强制结算目录中的公务开支，都要通过银行转账或公务卡方式结算。财务人员在公务卡审核报销时，不但要审核POS机签购单、税务发票等原始凭证，还要利用“公务卡审核报销系统”，查询核对公务消费的时间、金额、用途和资金流向等信息，实现对行政消耗性开支真实性的事后监控，从而杜绝不合理开支，提高经费使用效益。

3.增加会计系统功能，加强行政消耗性支出结算管控。将“预算编制管理系统”中的行政消耗性支出预算数据库与“会计账务管理系统”相链接，并增加“会计账务管理系统”对行政消耗性支出的管控功能。在日常借款、核销业务中，如果相应会计科目中行政消耗性支出超出年度预算，则系统主动阻止该笔业务录入，即该笔业务不能被核销，如果该笔支出确实是业务需要，通过规定的审批程序，在年度预算调整中调增行政消耗性支出预算后，会计系统方允许核销。这样做从系统管理上杜绝了个别人员违规操作的行为，切实保证了预算执行的严肃性、权威性。

三、营造厉行节约的管控环境

（一）开展厉行节约教育

一是在内容上，要持续开展艰苦奋斗、厉行节约教育，引导官兵正确认识和对待消费行为，划清盲目追求高、精、尖豪华办公用品和紧跟时代进步的界限，划清接待活动中高标准与热情，保障全面与周到的界限，坚决反对享乐主义和奢靡之风。二是在对象上，要切实加强对各级领导和机关干部的教育。各级领导和机关干部要做节约经费开支的模范和表率，从节约一滴水、一度电、一张纸抓起，对行政消耗性开支要坚持做到多问、多管，坚持做到年初有部署、年中有检查、年终有讲评。三是在方式上，要坚持经常化和制度化的教育。在工作中一方面要树立艰苦奋斗、勤俭节约的先进典型，宣传推广压减行政消耗性开支的成功经验，另一方面要对管理不善、造成浪费的单位和个人进行通报和处理。

（二）健全法制管理基础

一是在宏观层面上，应制定和完善对部队行政消耗性支出有指导作用的军费运行法律。如预算方面，要依据《中华人民共和国预算法》，制定出台《军事预算法》，其中对军队行政消耗性支出的规模、预算决算管理、检查监督等作出宏观规定，将预算编制责任追究制度、预算执行风险防范制度、预算落实程度奖惩制度等以法律法规形式体现出来。二是在中观层面上，应制定完善部队行政消耗性支出具体操作层面的法规。如监督方面，应制定完善《军队财务监督条例》并颁发全军，其中应专门分出一章，论述规范部队行政消耗性支出的监督控制措施。三是在微观层面上，应制定完善一些与部队行政消耗性支出相关的具体规定。如标准方面，应尽快编制和制定《一体化军队财务标准》《后勤保障社会化财务规定》《机关电话费包干管理规定》等，从具体制度上约束消耗性支出使用者和管理者的行为。同时，制定出台《部队行政消耗性支出管理规定》，使之成为行政消耗性支出规范化管理的指导法规。

（三）加大管理考评力度

一是完善考评体系。围绕支出绩效、支出效率和支出的有效性，建立行政消耗性開支绩效考评体系。支出绩效指标指年初至报告日某部队行政消耗性支出占全年行政消耗性支出预算的比例，反映出报告期内某部队行政消耗性支出的预算执行情况。支出效率指标指报告期内某部队的行政消耗性支出占经费总支出的比例，反映出报告期内某部队行政消耗性支出与部队整体建设支出的比重关系。支出的有效性指标指某部队通过严格控制、加强管理而压减行政消耗性支出的情况，该指标的报告期一般为一个预算年度。二是规范考评机制。考评工作一般由本单位组织、财务或审计部门组织实施，也可由上级财务部门组织实施。考评前，成立考评组，上级财务部门领导或单位首长任组长，拟制评分细则和考评工作方案。考评中，严格按照评价标准进行综合和单项打分，从而得出评价结论。考评后，根据考评结果进行讲评，并出具考评报告，对发现的违法违规行为要移送处理。三是严格考评奖惩。以评价结果为依据，对于考评优秀的单位和个人，按有关规定进行通报表彰，对其好经验、好做法，在一定范围内进行宣传推广。对于考评不合格甚至出现贪污浪费现象的单位和相关责任人，要按有关规定予以通报批评、限期改正，该处分的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

参考文献：

[1] 李劲松，王周松，梁正虎.深化军队行政消耗性支出管控改革的思考[J].军事经济学院学报，2011，（6）.

[2] 李幸.军队行政消耗性支出的“六全”管理[J].军队财务，2011，（7）.

[责任编辑 陈凤雪]