企业创新视角下的政府作用分析

2016-05-30胡宝珠

现代管理科学 2016年3期

摘要：为促进企业创新，需要政府对普通教育、职业教育和基础研究提供资金支持，制定有利于创新生成、运用和扩散的制度，为创新提供孵化活动。政府也可以寻找自身的需求点以需求促进创新，但不能直接干预创新活动。

关键词：政府；创新过程；市场需求；创新扩散；支持服务

一、引言

2010年以来，中国经济下行的压力逐步增大，拉动经济发展的三驾马车动力明显不足，资源约束愈加明显，环境承载能力接近上限，劳动力成本快速上升。中国经济要持续健康发展，不仅要加快转变政府职能激发市场和社会活力，还要通过创新提高效率。

政府在创新中能否作为，如何作为是学界和政界必须回答的问题。围绕这两个问题，争论的焦点主要集中于市场失灵。反对政府干预者认为，虽然存在市场失灵风险，但政府失灵风险更高，政府的创新政策会扭曲资源配置，对创新和增长造成伤害。支持政府干预者认为，创新是一个极其复杂的系统，又涉及知识和信息，这两方面都比传统领域更容易出现市场失灵。但在具体干预政策上，一种观点认为，政府应关注基础研究、教育和知识产权保护等容易导致市场失灵的领域和框架性条件，不应该关注特定技术和产业；另一种观点认为政府还应该在启动、支持和鼓励创新方面发挥作用（詹·法格博格等，2009）。

为了更好地认识政府在创新过程中的作用，本文通过分析企业创新的形成过程，以试图回答每个阶段政府能否以及如何发挥作用两方面问题。

二、创新的涵义及过程

被誉为创新理论之父的熊彼特认为，创新是一种新产品、一种新工艺流程、一种新组织、一种新原料来源、一种新的配送方式或一种新营销方式的商业化或产业化应用。而迈尔斯和马奎斯（1969）对其理论进行发展和完善，认为创新不单指一个概念性新创意，也不单指一个新仪器的发明或一个新市场的开发，而是指所有这些具有相互关联的事物以一种整合的方式共同行动的过程。

要研究政府在创新中的作用，将创新定义为一个过程更便于分析。为分析方便，本文将相互关联的创新过程人为分割成四部分：第一部分是新想法和新创意的产生过程；第二部分是科学知识、假说、理论和新发明的产生过程；第三部分是开发和设计过程；第四部分是商业化或产业化应用。

三、新想法和新创意的产生

新想法和新创意主要来源于大学、研究机构、消费者、设备制造商、产品制造商和业务爱好者等不同主体。在这些新想法和新创意中，有些因外部的利益激励而产生，比如设备制造商和产品制造商；有些纯粹因个人的兴趣爱好和对知识进步的追求所致，比如业务爱好者、部分学者和研究者。不同的想法和创意要成功应用和商业化，所需条件是不一样的。有的在短期内就能实现，有的却需要很长时间。一国要依靠创新促发展，转化时间长的和短的新想法和新创意均不可或缺。在竞争激励的市场，那些主要来源于设备制造商、产品制造商和消费者，短期内可以商业化的新想法和新创意更受企业青睐；而那些来源于大学、研究机构和业余爱好者，短期内不具备而长期可能具备商业化条件的新想法和新创意却很少受到企业的关注和重视。在选择短期内可以商业化的新想法和新创意上，政府缺乏企业所拥有的商业信息和市场刺激，而政府设立研究机构可能出现与私人部门争夺科技人才，也可能消除私人部门资助研究的动力，还可能导致私人部门对政府研发支出的依赖。对于长期才能商业化的新想法和新创意，政府可以通过为高校和大学实验室提供资金支持或基础设施来确保有长期社会价值但短期内私人不能获利的活动进行。1941年美国成立的科学研究与开发办公室向大学而不是政府实验室提供资金，进行基础军事工业研究，最终使美国军事工业取得成功（安娜利·萨克森宁，1999）。

四、新知识和新发明的产生

创新的实现，不仅需要新想法和新创意，还需要对它们进行编码，由隐性想法和创意变成显性知识和发明。对新知识和新发明的探索，不同的人动力不同。一部分人主要是为了体会探寻真理过程中的乐趣和获得同行专家或社会的认可（米哈里·希斯赞特米哈伊，2015）；还有一部分人是为了获得收益。当隐性想法和创意通过编码变成显性知识和发明时，保护难度加大。无论是体会探寻真理的乐趣、获得同行人认可者，还是为了追求物质利益者，都希望自己创造的新知识或新发明权属明确。个人或企业没有界定权属的能力和权力，而政府可以依靠强制力来建立知识产权保护制度进行权属的界定和保护。保护创造者和发明者的利益，促进新知识和新发明的生产。知识和发明的公共物品性质决定它们的扩散有利于国家财富的增长和福利的提高。为了促进创新的扩散，政府在进行权属界定和保护时，也设定了合理的保护期限和信息公开制度，既达到刺激发明产生的目的，又有效推动创新的扩散。除了知识产权保护制度，政府也会根据现实情况及时调整，消除阻碍创新的制度障碍，建立有利于创新的制度。例如，美国加州政府为了实现硅谷技术和创意的流动，规定公司雇佣合同中不允许存在竞业禁止条款，法院在执行有关商业秘密和私有信息的法律方面也不积极，以保证员工在企业间的自由流动（阿伦·拉奥等，2014）。

五、新开发、新设计

技术诀窍若能够在全球出售，工业品可以在世界各地进行制造。单纯依靠制造技能、工程诀窍或高质量的原材料不能保持持续的竞争优势，还需要利用开发和设计来获取商业利润。开发工作主要是开发和改进产品和工艺的蓝图、公式和样本，相比基础研究来说，开发工作更接近市场。设计可以增加产品的额外维度，提升产品满足用户需求的能力，实现与用户的有效沟通，优化产品销售环境，提高企业形象。好的开发和设计是受到市场奖励的，政府没有能力去判断哪一项开发和设计有前途，更没有能力判断哪种开发和设计能够满足市场的需要。（彼得·斯旺，2013）因此，在开发与设计方面，市场机制是比政府更有的淘汰机制。

六、创新产品和工艺的商业化

创新产品和工艺的商业化需要资金、人才、市场需求和服务等多方面力量共同作用才能实现。因此，本部分围绕资金、人才、市场需求和服务四方面进行探讨。

1. 资金。大多数创新都需要一定的时间，很少在短期内就能迅速实现。这就需要有足够的资金来启动、指引和维持，直到创新过程结束。创新项目的技术开发、改进和运用都具有很大的不确定性，成功率极低，创新投资的回报很难保证。很多创新型企业都是小企业，传统小企业就因与银行之间的严重信息不对称而难以从金融机构获得投资，而创新型小企业比传统小企业存在更大的风险和不确定性，更难通过传统的融资渠道获得融资。但是创新型企业与传统企业不同的是，一旦获得成功，就可以获得巨额回报。这也是创新型企业最初吸引风险资本对其进行投资的原因。从风险投资的发源地美国来看，最初的风险投资者不是政府，也不是金融机构，而是富有商业经验商人。后来一些金融家和学者发现了获利机会，为利用在战争中开发的新技术，开始进入风险投资领域，对他们熟悉的技术和部门进行投资。第一家公众持股的风险资本公司美国研究与开发公司就是由金融家和学者组建的。接受该公司投资的技术公司获得成功，也鼓励银行和保险公司进入风险投资领域。

美国政府对风险投资发展的贡献主要表现在以下四方面：一是颁布实施为投资小企业的公司提供税收优惠的《小企业投资法》和为鼓励投资和创业、降低资本收益税的《国内税收法案》；二是修改《公司法》，将原来合伙制企业的合伙人对公司债务承担无限责任改为有限责任，鼓励创业者积极进行创新探索，减轻对失败的惩罚；三是美国劳工部根据“谨慎人规则”，放宽了对《雇员退休收入保障法案》的某些限制，使得企业养老基金可以向风险资本领域投资，为风险投资领域的发展提供了充足的资金来源；四是发展本土股票交易市场，促进创新型企业通过上市和出售融通资金，为创新型企业提供上市机会，为风险投资机构退出创新型企业、获得高额回报提供有效途径（阿伦·拉奥等，2014）。

风险投资机构不仅为创新型企业提供资金，更重要的是利用自己所掌握的优势资源为创新型企业提供帮助，分散风险，降低不确定性，增加收益。而政府缺少这方面的优势，无论是美国，还是其他国家，也很少有政府直接进行风险投资获得成功的案例。

2. 人才供给。实物资产很容易被企业据为己有，但知识资产具有隐性特征，大都与专业技术人员紧密相连。当专业技术人员在职时，企业就可以将其知识作为资产创造财富。一旦员工离职，企业所拥有的知识资产也随之消失。知识资产的隐性特征决定只有具有市场竞争优势的企业，为吸引和留住人才，或者因业务发展需要，才愿意培训员工。而大多数企业因财力限制或者难以留住人才而不愿培训员工，小企业更是如此。而新兴产业中创新型初创企业占很大比重，成功率低、不确定性大。他们不愿，也没有能力培训员工。仅仅依靠企业培训来提供专业技术人员远远不能满足创新对专业技术人员的需要。要促进创新的大量涌现和创新产业的快速发展，政府需要提供专业技术教育来加强技术人才的储备。美国软件产业就是一个很好的案例，在其发展早期，联邦政府在支持教育和培训大量软件工程师等方面起到了至关重要的作用（詹·法格博格等，2009）。

当然，政府也可以通过优惠政策和良好工作环境的提供吸引国外专业技术人员。无论是早期英国铁制加农炮技术、美国硅谷无线电技术、计算机技术、以色列的农业科技和军事技术，还是瑞士的制造业和医疗技术，无不得益于其包容政策所吸引的大批有创造力的人才。

3. 市场需求。对创新来说，需求比技术更重要，只有依据市场需求的创新才更容易成功。大多数创新的成功实现是因为普通消费者和企业的需求。然而，也有很多创新成功是因为政府需求所致。很多研究创新的学者只将普通消费者和厂商作为市场需求者，很少把政府作为需求者来研究，甚至有学者误将政府对创新产品的需求看成是政府对创新的直接干预。其实通过对历史上的大量案例进行分析发现，英国的铁制加农炮、，以色列的军事技术、美国的计算机和无线电通讯技术等之所以能够取得成功，主要是因为政府作为需求者间接促进了新技术和新产品的研发。如果误将政府的需求看作是政府的干预，就可能导致政府创新政策的失败，这种案例比比皆是。20世纪80年代，法国政府创新政策的失败就是一个很好的案例，法国政府对电子行业进行直接干预，花了60亿美元收购大型低效电子企业，许多蒸蒸日上的小型电子企业或者被政府直接收购，或者被迫并入大企业，结果导致这次创新扶持计划彻底失败（乔希·勒纳，2012）。因此，政府可以寻找创造政府需求的方案，促进创新的形成，同时避免创新型企业对政府的过度依赖。

4. 服务支持。

（1）为创新提供孵化活动。有些创新产品的使用和扩散需要大量的基础设施和设备，比如电力技术的供应需要有电力输送系统提供保证，火车的使用需要有铁轨，有线电话的使用需要电话线路。这些创新产品出现时，很少企业有能力提供这些基础设施和设备。借助政府的力量可以提高创业成功率和科技成果转化率。

（2）标准的制定。对产品、服务或系统有一定垄断权的厂商倾向于采用专有技术，获得垄断地位，实现垄断利润。而彼得·斯旺（2013）认为，标准化有利于发展专业化，劳动分工，规模化生产，促进市场竞争，扩大市场规模，建立贸易互信，促进小规模进入者创新附属产品的出售，公司之间、消费者之间、公司与消费者之间实践经验的传播和交流，降低消费者学习成本，生产者和消费者对网络效应的利用。进而促进创新和提高生产效率。标准可分为非正式标准和正式标准。非正式标准是通过标准竞赛获得的，没有制度支持，不是公用文件，一般不会公开；正式标准是标准机构内部的委员会所达成的一致意见后制定的，是获得制度支持的公开公用文件。非正式标准可能会让失败者承担较大的损失，也可能会增加消费者的消费支出，还可能提高锁定较次结果的风险；竞赛成功者可以取得一定程度的垄断地位而获得垄断收益。正式标准的制定可能因难以达成一致意见而耗费时间，它的好处是所有厂商都可以按照标准生产和使用。从创新效率和社会福利角度看，大多数情况下应该由标准机构制定正式标准。美国政府在医疗、航空、消防等领域制定的标准对以市场为基础的创新起到促进作用。

（3）专业服务。创新是各种基本因素协同作用的结果。商业和专业服务是创新活动尤为重要的基础设施，它可以让每个个体和企业集中精力做自己最擅长的事情。

①律师服务。在创新活动密集区域，律师的工作性质决定他们会与很多风险投资家和企业家接触，有机会了解更多企业的经营发展情况，可以积累丰富的经验。他们不仅能为创新企业提供法律专业服务，也能为创业者或创新企业提供商业建议和入门技巧，引荐潜在的资金来源或合作伙伴，为企业的发展提供全程服务。

②人员招聘服务。选择合适的人才是创新型企业成功的关键。而猎头公司、安置代理机构和职业介绍所等中介机构有条件有能力有意愿根据不同公司的文化和招聘需求为创新型企业挑选合适不同职位的人员，解决其人才需求问题。

③会计师服务。很多创新型企业开辟的是新领域，也需要新的会计功能为其服务。很多创业者缺乏证券法方面的经验，又没有太多有形资产，营业收入和销售收入不太确定，公司没有利润，通用会计准则不能满足创新型公司发展中提出的新要求，创新型公司必须借助会计师团队为其解决这些复杂挑战。

④专业咨询服务。创新的速度是创新型企业在竞争中生存的关键。只有把技能、资源和知识能够很好地统一到公司战略中去，才能比潜在竞争对手更早将创新产品推向市场。依靠企业本身、互联网和社会关系网络等资源，也能部分企业要素整合问题。但随着专业化程和竞争程度的提高，有些专业知识、技能和服务，创新型企业自身无法解决，而咨询公司与其他创业公司和风险投资有密切往来，也会采取各种有效手段不断补充技能和知识，提供高品质的战略，并具有解决商业和行业问题的实际能力。因此，通过购买专业咨询服务，创新型企业不仅解决了当前遇到的实际问题，也为未来的发展找到了更多资源支持（李钟文等，2002）。

为了生存和利益，市场竞争环境下的专业服务机构不仅比政府提供的专业服务质量更高，还会更积极、更主动地利用资源优势收集信息，积累经验，为创新型企业的发展提供及时和周到的服务。

七、结论

对企业创新过程的剖析，结合各国的创新实践发现，政府在创新中可以发挥的作用是对普通教育、职业教育和基础研究提供资金支持，为创新储备新知识、新技术和人才；制定有利于创新形成的知识产权保护、人才引进、税收优惠、有限合伙制、标准化和企业上市等制度，为创新技术和产品提供孵化活动，分散创新风险，降低不确定性，增加创新收益，促进创新的产生、运用和扩散。政府也可以作为需求者来促进创新的生成。

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基金项目：国家社会科学基金重点项目“以政府职能转变促进经济发展方式转换研究”（项目号：14AJL007）。