农村集体经济发展的问题及对策建议

王幽

摘要：农村集体资产是发展农村经济、建设社会主义新农村的物质基础。加强对集体资产的管理，对农村经济发展和社会秩序稳定具有重要意义。文章分析了广州市花都区在农村集体资产监管，和集体经济组织内外利益矛盾这两方面的问题，从加强“三资”监管、推行股份制改革和创新发展模式三个角度提出对策建议。

关键词：资产监管；利益分红；股权固化；提升效益

一、集体资产管理现状问题

（一）集体资产交易平台有待完善

第一，各镇政府、街道办事处都设有农村集体资产监管办公室，基本上辖区所有村的集体资产交易项目都必须上交易平台，接受镇政府、街道办事处的监管，这有效地规范了村集体资产交易行为。但目前农村集体资产监管办公室多为临聘人员，专业性不强、流动性大，不便于对交易行为提供延续性的指导和监督。第二，设在镇政府、街道办事处的农村集体资产监管平台，难以承接大宗资产和集体建设用地交易。由于缺乏区级交易平台，这类大型项目需前往广州市产权交易中心交易，而项目双方因路程远、程序复杂、市级平台收费等因素，前往的意愿不强。

（二）集体资产交易监管力度不够

第一，村监会监督履职不严，村监会成员作为交易的监督主体，监督意识不强，部分现场监督的随意性和缺席率很高，不能有效行使民主监督。如个别招投标前的合同条款（村民会议表决通过的内容），与实际签订的合同条款和操作执行的情况存在差异，甚至出现阴阳合同。第二，村监会的监管缺乏强制力，在执行过程中可能屈服于村干部的权威，难以及时暴露交易中的腐败问题，如个别村干部选择性拒收土地押金使竞标主体无法上平台，人为左右集体资产交易方向。

（三）村务公开不够规范、渠道单一

第一，个别村存在村务公开不够规范，内容不够全面的情况，村民行使知情权、参与权、表决权和监督权不能得到有效保障，如个别村社干部弄虚作假，伪造虚假会议表决材料，损害村民利益。第二，村务公开渠道有限，很多外出务工的年轻人对公示栏的集体资产交易情况，知晓度很低；村里留守的老年人，很少通过网页了解村务情况。在部分村出现集体资产交易按规定进行公示后，村民借口不知晓情况，反驳交易合同或协议，而公示栏的公示过程没有证据记录，容易出现扯皮情况。

（四）特殊村民群体的利益之争影响经济发展

第一，外嫁女、回迁户、超生户等的分红问题。尤以外嫁女问题最严重，外嫁女希望分红，但经济社成员反对其参与集体分配；法律支持外嫁女的村民身份，但村规民约多排斥其户口在村内保留。如花东镇九一村自2004年初开始执行的村民自治约定“凡出嫁女户口在结婚登记日起三个月内迁出，如户口确实不能迁出，只能挂靠，不能参加集体分配”，花城街罗仙村也规定“出嫁女需在半年内迁出户口，不迁出的只能享受出嫁当年的分红，后不再续”。各镇街因外嫁女分红引发的集体经济组织成员身份界定和分配问题，成为影响基层稳定的老大难问题。即便外嫁女得到法院支持，在刚性的利益前，分红执行又是另一场战争。此外，在集体经济圈外，还有知青、军人、大学生、超生子女、回乡侨胞、213群体等，如2015年花东镇山下村非农户籍人员要求参与分红，经济社通过成员大会表决通过只有农业户籍人员才可参加分配，造成非农户籍人员的持续不满。这些群体的权益之争不仅造成基层不稳、也分裂了农村熟人社会。

第二，帮耕户/代耕农要求享受村民权益问题。帮耕户在城乡结合部、农村等地形成大杂居，小聚居的分布格局。多数无固定住址或经常变更住址，留住各村居的，居住条件普遍较差。早期迁入时签订的土地承包合同逐年到期，土地被收回，部分人仅靠打工的微薄收入维持温饱，如花山镇213户帮耕户只有不到20亩耕地。由于户籍不在花都，无法解决诸如医保、养老、子女入学等问题，且群体中小学文化程度占大多数，导致了务农缺技术，务工缺技能，平均收入水平偏低。梯面镇为帮耕户入户、赋予选举权，免费租赁土地供其使用作为暂缓之计；花山镇建议按市政策为帮耕户入城镇户口，超过90%的帮耕户都不愿意。帮耕户强烈要求入户、分红、分田、分宅基地、重建住房，经济组织成员身份之争难休，制约了集体经济的发展。

二、创新盘活集体经济做法思考

（一）加强对农村集体“三资”交易管理

一是完善交易平台制度建设。第一，针对农村集体资产交易在镇街和市两级进行的现状，建议设立区农村集体资产交易办公室，通过政府购买服务的方式建立区级交易平台，承接大宗资产和集体建设用地项目，使交易更加便捷、规范。第二，农村集体资产原则上均应采取公开竞投方式进行交易，对《广州市农村集体资产交易管理办法》中列明可不采取公开竞投标方式进行交易的，应严格按照法定程序提交申请、接受审核，方可采取协商谈判等其他方式进行。

二是强化对“三资”交易的监督。第一，严格按照区镇集体“三资”公开登记交易制定规范，做好村社“三资”登记管理、定期清查、审计通报和责任追究等工作，主动纳入“区级监控、镇级监管、村社公开”的网络监管信息系统，实现农村“三资”管理的实时化、全面化和全程化。第二，强化镇街对农村“三资”管理主体责任，赋予镇政府、街道办事处农村集体资产管理交易中心法人资格，设立农村集体资产交易押金账户，由镇街统一直接收取交易押金；若镇政府、街道办事处在农村“三资”管理上没有履行监管责任，对知道或应当知道的违规行为没有制止、纠正并违规受理、办理的，除对相关责任人按照有关规定进行追究责任外，还要追究镇街的经济责任（责令镇街赔偿村社经济损失），以遏制镇街在农村三资管理中的不作为乱作为现象。

（二）推行集体经济股份制改革

一是化解农村特殊群体的权益诉求。第一对帮耕户要求入户、分红、分田、分宅基地问题，按《广东省人民政府关于解决粤北石灰岩地区外迁人口入户问题的通知》（粤府办﹝2002﹞48号）和《广东省人民政府办公厅关于解决粤北石灰岩地区外迁人口安置遗留问题的意见》（粤府办﹝2013﹞9号）的要求，在韶关、清远两市划定区域进行安置，为符合加入我区城镇户籍的人员办理城镇户口。第二对外嫁女分红问题，一方面引导村规民约修订外嫁女身份认定的内容；一方面严格按法律规定保障户籍在本村的出嫁女享受相应权益。第三对回迁户分红问题，按《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，通过本村经济组织成员大会表决其是否具有分红的权利。第四对超生户分红问题，按《广东省计划生育条例》中规定的年限，对符合资格的超生户进行分红。此外对回迁的移民户等不具备集体经济组织成员资格的、数量较多的特殊村民群体，可考虑将其置于一个专门的村民小组，统一管理，避免分散在不同的经济社，跟村民争地抢利，成为定时炸弹。

二是推行农村分配股份固化改革。对集体经济组织股权实施“确权到户、户内共享、舍内流转、长久不变”的股权改革，明确以户为单位进行股权登记和股份分红。第一，做好村民思想工作，2013年狮岭镇在4条村开展股权固化抽样调查，赞成与反对对半开，本次调研中部分村提出希望实施股权固化。应在此基础上通过入户沟通、政策宣讲、成功地区实地参观等方式，破除村民的心理抵触堡垒。第二，改革应分类分步推进，在经济实力薄弱的村先试点，避免激化社会矛盾，然后逐步全面推开；针对各村的不同情况，在统一原则的前提下做好个性化分配方案，切忌强推和一刀切。

（三）探索农村集体经济发展新模式

一是拓展农村集体资产投资渠道。目前我区农村现成资产主要用于租赁、使用权流转、合作建厂房，投资渠道单一，可考虑在风险可控、充分评估、符合民主程序的基础上，通过如债券资金等金融途径，提升集体资产收益。

二是配置股权盘活产权。借鉴南海“村庄公司化”模式，在产业相对发达的村，通过村自办企业或合作经营的方式，村集体入股本地企业，分红收益又可通过调整股数，将一部分收入用于给非村民群体配新股或开发其它投资项目，团结非村民群体的同时多元化村民收入。

农村集体资产管理要保障集体经济组织成员对“三资”的占有、使用、收益和分配的知情权、决策权、管理权和监督权。要通过强化监管、明晰股权、创新收益等方式，防止集体资产流失，维护农民权益，稳定农村基层政权，构建和谐社会。

（作者单位：中共广州市花都区委党校）