“制约—监督”均衡理念下的反腐败权力运行机制研究

摘 要：党的十八届三中全会以来，国家廉政治理现代化成为了反腐败工作的新目标。这就需要建构基于制约与监督均衡的控权模式，构建“结构合理，配置科学；程序严密，制约有效；惩防依法，监督有力”的国家廉政治理体系。基于“制约-监督”均衡理念下的反腐败权力运行机制具有体制适应性、功能协同性、操作可行性与效果持久性的基本特点，可以在战略层控制、策略层控制与技术层控制的基础上建构多层协同的反腐败权力结构与运行机制。

关键词：反腐败；制约；监督；均衡；权力运行机制

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）04-0021-06

对公权力加以控制，是从根本上控制和预防腐败的“治本之策”。对权力的分析可以从静态和动态两个维度展开，这便形成了权力结构和权力运行机制的二元分析框架。党的十七大报告中指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，特别是在党的十八大以来，反腐败斗争与廉政建设进入新常态、新阶段，这就需要在理论层面探索适应于反腐败工作的权力结构和运行机制，从而有力推动反腐败工作的开展。

一、“制约-监督”均衡理念与国家廉政治理现代化的基本原则

党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的概念，将这一概念引申至廉政领域，国家廉政治理现代化也就成为了国家治理现代化的题中应有之义。廉政治理现代化是指在党的领导下推进反腐倡廉建设制度体系以及国家运用制度进行反腐倡廉建设的能力的现代化。[1]推进反腐倡廉制度建设，首要任务在于建构分权制衡的权力制约监督体系。制约（restriction or check）与监督（supervision or balance）是人类社会最基本的两种控权模式：制约是权力主体之间相互约束牵制的双向关系，而监督则是权力主体一方对另一方监察督促的单向关系[2]，二者在控权上各有侧重，不可偏废。我国长期以来的权力制衡模式往往呈现出“重监督，轻制约”的特征，从而使对公权力的控制出现漏洞，进而导致传统的监督模式失效。为此，一方面，对腐败的治理要通过“多中心”治理、全面防范、公开透明、特殊预防与一般预防相结合、放松规制等原则加以进行[3]，从而加强对腐败的严打态势；另一方面，要构建“结构合理，配置科学；程序严密，制约有效；惩防依法，监督有力”[4]的中国特色社会主义权力制约监督体系。我们认为，在此基础上的国家廉政治理现代化具有以下六个方面的基本原则：

第一，权力结构合理原则。权力结构合理原则是指作为反腐败的基础性前提——权力结构自身要合理。权力结构合理原则的实质就是公权力的不同部分，即立法权、行政权和司法权相互制约，力量均衡。权力结构合理原则必然要求廉政治理中的制度建设对国家权力结构进行系统性阐释，对国家权力之间的制约监督关系加以明确，并科以其法律义务。

第二，权力科学配置原则。权力科学配置原则是指权力在具体层面的配置应当科学。权力科学配置原则的实质就是不同层级之间以及相同层级的不同部门之间的权力类型及限度应当依据其在公共管理中的地位加以配置。权力科学配置原则必然要求廉政治理中的制度建设对各部门的行政权力进行梳理与整合，在构建科学合理的行政部门的基础上明确对部门权力的界定与划分。

第三，权力有序运行原则。权力有序运行原则是指权力在运行过程中应当遵守既定的程序。权力有序运行原则的实质就是权力的运行要程序化、透明化。权力有序运行原则必然要求廉政制度建设在权力运行程序上作出清晰明确的规定，进而通过对权力运行机制的程序性规制实现对权力运行程序的规范化控制。

第四，权力制约有效原则。权力制约有效原则是指权力之间的相互制约关系应当有效。权力制约有效原则的实质就是在权力运行机制层面实现权力与权力以及权力与权利之间的相互制衡关系。权力制约有效原则必然要求廉政制度建设在权力结构和权力运行机制层面明确指明参与国家治理的各主体之间的权力制约关系，并为这一制约关系实现提供基本保障。

第五，惩戒防范依法原则。惩戒防范依法原则是指反腐败工作应当在法治框架下进行，对腐败分子的惩戒应按照法律程序进行。在区分纪律责任与法律责任的基础上，应当明确党纪党法与国家法律法规各自的适用区间。惩戒防范依法原则必然要求各级纪检监察机关依纪依法办事，创造法治的纪检监察工作氛围。

第六，监督体系有力原则。监督体系有力原则是指反腐败的监督体系能够发挥重要作用。监督体系有力原则的实质就是监督体制作用的强化。监督体系有力原则必然要求反腐败制度建设在监督体制层面作出创新，并在监督体制的具体操作与运行层面作出重大改革，并使党内监督体系与法律监督体系协同发挥作用，共同嵌入在社会主义法治中国的大框架之中。

二、反腐败权力运行机制的基本特点

随着中国政治体制改革的逐步深入，我国的腐败与反腐败工作已经取得了许多成绩。[5-6]但现实也表明，我国目前仍然存在着大量的权力滥用现象，反腐败的权力运行机制设计还存在诸多的问题。学界已经意识到，当前反腐败权力运行机制的设计可能存在以下几个方面的问题，即：机制是否适应体制？机制是否功能协同？机制是否操作可行？效果是否稳定持久？

（一）权力结构和运行机制的体制适应性

在体制适应性上，沈国明指出，从公权力运行情况而言，中国法治仍处于低度发展的阶段，并提出了在低度发展的法治条件下有效制约行政权的可能路径。[7]汪波认为，中国的权力监督应充分发挥政治场域“存量资源”，以“权利-效率间均衡”为价值导向，充实与发展两大支柱：人大制度与现行八二宪法，并逐渐形成具有中国特色的权力监督机制。[8]林尚立提出中国政治体系的特点决定了中国的反腐败体系是以政党为领导的，并以政党为行动中心展开的，由此提出以政党为中心的反腐败体系的基本框架。[9]马骏在比较中西方政治问责发展的基础上，辨析了中国政治环境的特殊性，并提出了中国政治问责的基本路径。[10]陈国权等认为，中国权力制约监督体制，必须将法治和民主有效结合起来，发展法治民主，即以实现法治为目标的民主建设。[11]此外，还有学者提出：改进和完善党内监督的体制机制[12]；开发党际互相监督的资源，健全人民政协民主监督[13-14]；完善人民代表大会制度，加强人大的监督作用[15]；构建信息公开机制和权力平衡机制，实现民主用权[16]；完善对司法裁判权的外部监督机制[17]；增强行政监察部门的权威性，深化政府审计监督，完善政府治理机制[18-19]；强化公民的监督权，健全社会舆论监督机制[20]等观点。

（二）权力结构和运行机制设计的功能协同性

在功能协同性上，陈国权提出要对政治监督体系进行整合优化，并认为其中的关键是要给监督体制注入活力，强化各政治监督主体之间的责任纽带和维护政治监督主体的权能与独立性。[21]吴振钧指出，必须加强各种监督力量的协调，理顺各种关系，努力实现监督网络化，形成整体合力。[22]闫德民主张，构建一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整和有机的权力制约体系。[23]魏昌东将廉政风险控制与审计问责相联动，提出以风险控制为导向的腐败预防理念，强化审计评估的预防功能，提高审计公告透明度，完善审计问责的法律约束力，是现代法治背景下构建中国国家审计腐败风险控制机制的基础。[24]吴桂韩认为，坚持教育防腐、民主反腐与依法治腐的有机统一是十六大以来反腐倡廉理论与实践的新发展。[25]安徽省审计学会课题组在调研后认为，审计机关必须注重加强与纪检监察等部门的协调配合，完善相关的领导小组（联席会议）协作配合机制，形成监督合力，才能更好地发挥审计的制约与监督功能。[26]

（三）权力结构和运行机制设计的操作可行性

在操作可行性上，方世荣提出从权力的内部结构来考察对权力自身各构成要素的具体制约，认为权力及其有效地运行是各相关要素共同合力作用所形成的综合状态，它们可以分解为权源、主体、对象、运行及保障等诸要素，各要素均对权力的形成、运用起着牵制作用；同时，各个不同要素均有其特点，要探索与之相适应的各种不同具体制约方式。[27]沈荣华提出构建权力制约机制的思路则是：合理界定政府行使权力的边界和方式；对分权制衡做出制度安排；使权力与责任挂钩，与利益脱钩；将权力运行纳入法治化的轨道；增强权力运行的透明度。[28]周义程构想了从道德、体制、法律、自律以及舆论等方面加强权力制约的基本战略，并探究了网络反腐模式在当代中国的优势和缺陷，设计了当代中国网络反腐新模式的构建策略。[29]郭蕾则以决策权、执行权、监督权相互制约为视角探讨了法治视野下政府权力制约机制。[30]

（四）权力结构和运行机制设计的效果持久性

在效果持久性上，唐华生指出，构建反腐倡廉长效机制既是建设和谐社会的必然要求，也是提高党的执政能力的重要举措；实践中，主要应构建反腐倡廉的宣传教育机制、组织领导机制、督查惩处机制和理论研讨机制；同时，构建反腐倡廉长效机制还要增强主动性，体现科学性，遵循系统性，把握规律性，提升实效性，突出创新性。[31]周罗庚和夏禹龙认为，要从根本上治理腐败，就必须建立反腐保廉的长效机制，实行制度反腐。制度反腐所要解决的关键，是要对权力实行有效的监督和制约，为此，必须以民主的制度化、法制化为前提，以建立健全法治反腐的法律和制度体系为基础。[32]此外，董金友结合自身工作实践，也从多个方面提出了完善反腐倡廉长效机制的建议[33]。周亮则运用法律经济学的成本收益分析方法，将我国反腐败制度的成本和收益量化，从而为执政党构建反腐倡廉长效机制提供合理的制度选择。[34]

三、“制约-监督”均衡理念下的多层协同控制权力运行机制设计

机制设计必须与其外部环境相协同，才可能持续有效地发挥设计功能。这就需要对机制运行所在的环境构成进行分析，从而建构机制设计的多层协同基础。有研究指出，廉政协同治理应当包含主体协同、过程协同、要素协同与技术协同四个维度。[35]多层协同控制的目的就是通过协同化的管理策略使权力运行制约与监督中各主体减少冲突和内耗，更好地进行分工与合作，从而发挥其协同效应。权力运行制约与监督机制从设计层次来看，应当包括战略层、策略层和技术层。在战略层面，机制设计需要通过在各权力主体之间达成某种共同目标，界定彼此的权力范围，协调彼此之间的冲突，从而实现利益的一致性，进而共同发挥控权功能。在策略层面，机制设计需要着眼于权力运行中的决策、执行与监督过程，同时充分合理地运用制度、组织、个人、文化等要素，建立过程协同和要素协同机制。在技术层面，机制设计需要通过协同技术为各监督主体提供实时交互的共享与沟通平台，其主要目的是实现监督主体的同步运作与信息协同，同时增加权力运行的透明度，提高决策的科学性和有效性。技术协同是权力运行制约与监督机制实现协同的基础和关键，它为战略协同和策略协同提供有力的支持。技术层协同的内容包括：信息采集、存储与传输等的标准化，平台构建，智能处理和保密制度等。因此，在权力运行制约与监督机制设计过程中，必须建构这三个层次的协同机制，达到机制设计的多层协同控制，进而实现体制适应性、功能协同性、操作可行性以及效果持久性（见图1）。

（一）战略层控制：权力运行制约与监督主体协同机制

在当前的法律规定和政治实践中，我国已初步形成了一套权力制约和监督的网络结构。在这套网络结构中，权力制约和监督的主体有中国共产党、人民代表大会、人民政协、人民政府、司法机关和公民社会等。首先，要理顺各个权力主体相互之间的权力关系，并且做到权责一致，才能为参与主体的制约与监督功能的发挥奠定基础。其次，有效的激励机制可以为主体制约与监督功能的发挥提供动力。从动态的制约和监督行为的视角出发，针对制约和监督行为的动力不足之现象，通过仔细辨别出制约和监督行为激励机制遭遇的真实困境，以权力监督过程的博弈分析为依托，进而遴选出监督行为激励机制的影响因素，并构建出均衡式的制约和监督行为激励机制来激发制约和监督主体的动力。

（二）策略层控制：权力运行制约监督过程与要素协同机制

第一，构建权力运行制约与监督过程协同机制。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行制约和监督机制已经成为我国政治体制改革的重要方向。决策、执行与监督三分的内在逻辑是清晰而明确的，即：三事分工→三职分定→三责分置→三权分立。[36]决策权、执行权、监督权的分立与制衡是对我国权力结构与运行过程认识的深化。这也意味着，当前权力运行制约与监督机制的设计，必须有效嵌入到决策、执行与监督过程之中，实现制约与监督权力运行的过程协同。实现机制嵌入，需要对决策权、执行权以及监督权行使过程有更深刻的认识，进而能够对决策过程、执行过程以及监督过程予以全面的揭示，从而寻求恰当的嵌入位置与方式。

第二，构建权力运行制约与监督要素协同机制。机制设计需要整合各种要素，包括制度、组织、个人、文化等多个层面。对于权力运行制约与监督机制设计而言，有效整合多层面的廉政要素，对于机制设计的可行性和有效性都具有重要价值。法律法规是用于制约与监督权力的关键要素，但现实表明，仅仅法律法规并不足以有效制约与监督权力，而应当整合更多的廉政要素。例如，将风险岗位作为反腐要素，有效地利用信息技术，通过电子政务等方式进行反腐，在实践中取得了较好的成效。此外，廉政绩效评估、组织廉政知识管理、个体心理变化等因素在反腐败过程中都具有重要的价值。因此，有效的权力运行制约与监督机制设计应该合理整合法律法规、风险岗位、廉政绩效、组织知识、信息技术、个体心理等廉政要素，进而建构要素间的协同机制。

（三）技术层控制：权力运行制约与监督技术协同机制

机制设计需要应用多种技术，通过现代管理与信息技术对权力运行过程进行全方位的设计，从而为战略层和策略层协同的实现提供基础，提升权力运行制约与监督机制的操作可行性。比如，信息技术有助于压缩和整合行政层级，提升信息技术对权力制约的效能；有助于规范行政裁量权，在保障行政灵活性的同时防范裁量权滥用；有助于提升权力运行的透明度，实现权力监督的实时性。具体而言，通过业务流程再造将政务管理流程纳入计算机程序之中，权力的“线上运行”有利于实现权力行使的透明化和格式化。这种权力运行模式通过人和机器对于权力的分享或分权，通过消除权力独断的机会降低一线官僚的行政裁量权，能最大限度地保证业务操作和制度执行的刚性，缩小制度设计与执行之间的差距。建立电子监察系统，将行政监察与信息技术结合起来，提高了行政监察的效率和约束力。建设“网络廉情预警”系统，通过实现与主流网站搜索系统的对接，加强对网评、跟帖、博客等网上反腐舆情的跟踪监控，注意从中发现和排查案件线索，并进行汇总、综合、分析和反馈，建立测评预警信息网和信息资料库，提高反腐败工作的前瞻性、预警性。建立数据集成分析平台，对来自政府内部以及外部的廉政信息进行集成分析，更好地把握权力运行情况，强化权力运行制约与监督机制设计的有效性。

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责任编校 王学青

Research on the Power Operating Mechanism of Anti-Corruption Based on the Equilibrium of “Restriction-Supervision”

CHEN Kelin （College of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China）

Abstract： After the third plenary session of the 18th Central Committee of CPC， modernization of anti-corruption governance has become a new target of anti-corruption work. This situation requires the construction of the proportional “restriction-supervision” model to control public power， and a clean governance management system that is “reasonably structured， scientifically allotted， with rigorous procedures， effective restriction， legal prevention and punishment， and powerful supervision.” The power operating mechanism of anti-corruption based on the equilibrium of “restriction-supervision” has such four basic features as institutional adaptability， functional synergies， operational feasibility and persistent effect， founded on which， we can build multilayer synergistic anti-corruption power structure and operating mechanisms based on strategic level control， tactic level control and technological level control.

Key words： anti-corruption； restriction； supervision； equilibrium； power operating mechanism