内部控制：廉政风险防控的新视角和有效抓手

李慧 张海兰

摘 要：当前腐败的形式和特点对现阶段廉政风险防控提出了新要求：从“不敢腐”向“不能腐”转变；加强制度防控，推进信息公开。通过对风险管理视角、质量管理视角和基于防止利益冲突视角的廉政风险防控优缺点的分析，结合内部控制的内涵和特征，发现内部控制与廉政风险防控存在内在一致性。从内部控制视角开展廉政风险防控具有一定的理论价值和现实意义，成为现阶段廉政风险防控工作的新视角和有效抓手。

关键词：廉政风险；防控；内部控制

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）05-0047-04

党的十八大以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入推进，反腐倡廉工作取得了重大成效。但近年来以查办案件为主要形式的腐败治理主要是解决“存量腐败”，突出了“惩”的功能，属于治标行为。随着反腐败力度的不断加大，腐败形式呈现出多样化、智能化、科技化的趋势，要想从根本上治理腐败，必须从事后惩治向事前预防转变。腐败行为是廉政风险的实践衍生，廉政风险表现为腐败行为发生的可能性。因此，治理腐败、防控廉政风险，其关键在于降低腐败行为发生的可能性。而腐败行为的发生有三个必备条件，缺一不可，即资源与权力、腐败动机和腐败机会。[1]因此，加强对权力运行的有效制约和监督，减少腐败机会，降低腐败动机，是治理腐败和防控廉政风险的根本之策。内部控制是由单位各部门及其全体职员实施的，为实现内部控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序等，对相关风险进行持续防控的动态过程。内部控制以规范权力运行为核心，以制度建设为抓手，以流程管理为主要形式，通过对确权、配权、用权等环节的控制，确保权力运行的科学性、规范性和有效性，是构建“不能腐”的防范机制的坚强保障，为廉政风险防控工作提供了一种新的视角和有效抓手。

一、权力运行制约监督、内部控制与廉政风险防控

权力运行过程就是权力主体分配和行使权力的过程。[2]腐败的本质是权力运行偏离了正确的轨道，即权力的出轨、越轨。腐败主要与两方面因素直接相关：一是“外因”，即权力缺乏健全完善的外部监督；二是“内因”，即权力结构不合理、权力配置不科学、权力运行程序不严密、权力体系内部制约机制不健全等。[3]因此，治理腐败需要“内外兼治”，一方面要通过加强制约和监督，消除外因；另一方面，也是最为关键的，需要消除内因，即通过优化权力结构、明确权力边界，从而进行科学地权力配置，并在此基础上确保权力体系内部相互钳制、权力运行流程严密有序。

党的十八大报告对权力制约与监督的目标作了全面概括，明确提出“建立健全权力运行制约和监督体系”[4]，进一步强调了对权力运行进行有效制约和监督的重要性和艰巨性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步突出强调，“强化权力运行制约和监督体系，强调‘坚持用制度管权管事管人”[5]。至此，关于“通过加强制度建设，制约和监督权力运行，从而切实将权力关进制度的笼子，是治理腐败、防范廉政风险的有效方式”，在理论界和学术界已经达成了普遍共识。但如何对权力运行进行制约和监督，目前仍尚未非常清晰。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对权力运行制约和监督涉及的重点领域、制约和监督的方式、手段等给予进一步明确，强调了内部控制在加强权力运行制约和监督中的重要作用。

“内部控制”概念最初来自于美国会计师协会的报告，后由美国反虚假财务报告委员会（COSO）发展完善，指由企业董事会、管理层和其他员工实施的，旨在为经营的效率和效果、财务报告的可靠性、遵循適用的法律法规等目标的实现提供合理保证的过程。[6]随着内部控制研究的深入及内部控制建设的推进，内部控制的概念内涵逐步扩展到政府机构及其他行政事业单位，内部控制的对象也逐步从经济活动层面拓展到了全部业务活动和内部权力运行，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。内部控制以规范权力运行为核心，以流程管理为特征，以推进制度建设为抓手，通过优化权力结构、科学配置权力、规范权力行使，实现权力运行规范有序、公开透明和廉洁高效。这在当前全面深化改革的关键时期，尤其是法治型政府和服务型政府建设过程中，对于推动政府职能转变、提高政府管理水平、防范廉政风险，从根本上治理腐败具有重要的现实意义。

二、现阶段廉政风险防控的新要求

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，强化对权力的制约和监督，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为”[7]。这对廉政风险防控工作提出了新的要求，即通过法律、法规、制度建设，规范权力运行，减少腐败机会，抑制腐败动机，从而有效治理腐败。

（一）从“不敢腐”向“不能腐”转变

党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争取得了重大成效，“不敢腐”的短期目标已初步实现。但近年来以查办案件为主要形式的廉政风险防控发挥的只是治标作用，尚未达到治本的效果，且主要解决的是“存量腐败”问题。要想从根本上治理腐败，必须能够有效防止“增量腐败”，加强事前防范，从惩治腐败向预防腐败转变，从“不敢腐”的短期目标转向“不能腐”的长期目标。[8]这就要求从源头上对腐败进行治理，也就是通过加强对权力运行的有效制约和监督，确保权力结构合理、配置科学、权力行使规范有序，从而消除腐败行为发生的必要条件，形成“不能腐”的有效机制。

（二）加强制度防控，推进信息公开

法治政府建设实施纲要（2015-2020年）强调：“坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力；坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”[9]。由此，加强法规制度的建设和执行是廉政风险防控的前提和有效手段。但在现阶段制度建设和执行还存在以下方面的问题：一是制度建设方面，如制度缺失、制度老化、制度碎片化和形式化、制度自身的规范性不足等；二是制度执行方面，存在“有法不依、执法不严”的现象，制度执行不到位。加强制度建设，需要在现有基础上通过补充、更新、完善、废止等措施，实现制度的体系化和流程化；关于制度执行方面，需要通过加强监督以确保制度依法依规高效执行，其中最为有效的监督形式就是实现信息的公开和透明。

三、内部控制是廉政风险防控的新视角

廉政风险防控是学界一直以来长期关注的话题，既有以风险管理为视角的廉政风险防控，也有从质量管理角度出发的廉政风险防控，还有基于防止利益冲突的廉政风险防控。风险管理视角下的廉政风险防控以风险管理理论为基础，通过对廉政风险的识别、估计、评价、应对以及监控等环节的活动，有效降低或消除廉政风险转变为具体腐败行为的概率。其不足之处在于廉政风险的防控存在碎片化、静态化、被动化等问题，无法有效应对和解决新形势下的腐败问题。质量管理视角下的廉政风险防控，将PDCA循环理论引入到廉政风险防控研究中，通过计划（P，Plan）、执行（D，Do）、检查（C，Check）、行动（A，Action）四个流程工作的不断循环，以实现质量管理工作的不断升级与持续改进，但仍未能关注到廉政风险的根源，即缺乏对权力的有效制约和监督。防止利益冲突视角下的廉政风险防控，认为国家公职人员拥有两种身份，代表两种利益：一是公职人员身份，代表公共利益；二是私人身份，代表个人或其亲友利益。当这些人在分配和使用公共资源时如果不能正确处理好个人利益与公共职责之间的关系，就会使权力异化，从而形成廉政风险。这种廉政风险防控思想重视权力背后的利益诱因，关注权力行使主体即公职人员个人利益与其所代表的公共利益之間的冲突，旨在通过切断公共权力与个人私利之间的通道，达到防控廉政风险的目的。但不足之处在于很难发现和规范那些隐蔽的、潜在的利益冲突。

廉政风险防控的关键在于规范权力运行，防止权力滥用，即事前预防。事前预防的关键在于加强制度建设和执行，制度建设的核心在于程序的严密以避免制度漏洞，制度执行的效果在于信息的充分公开和透明。内部控制是围绕权力运行，通过优化权力结构，确定权力的归属及其边界以科学配权，通过强化流程控制，确保权力运行规范、有序、高效，从而提高管理能力和治理水平。内部控制具有如下特征：（1）内部控制是一种全员控制，涉及单位内部所有部门及全体职员，体现的是全员参与，共同治理。（2）内部控制是一种全面控制，涉及到单位活动的各个层级、各个方面和各个环节以及单位内部的全体人员。（3）内部控制是一种全过程控制，涵盖单位内部权力运行的决策、执行和监督全过程。（4）内部控制是一个完整体系。从时间顺序上看，包括事前控制、事中控制和事后控制；从内容上看，包含制度设计、制度执行与监督评价，它们环环相扣，彼此配合，共同构成了一个完整的内部控制体系。

基于内部控制的概念内涵和特征，它体现了廉政风险防控的主动性、全面性、动态性、系统性和根本性，与当前法治政府建设、“不能腐”的廉政风险防控、切实把权力关进制度的笼子等目标不谋而合。可以说，基于内部控制防控廉政风险，既抓住了廉政风险的根本，又能够实现廉政风险防控的体系化、动态化和主动性，是廉政风险防控独特的新视角。

四、内部控制是廉政风险防控的有效抓手

2016年1月，习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出：“针对中共中央关于党风廉政建设的新要求，以及当前廉政风险防控工作的瓶颈问题，需要为廉政风险防控工作寻找新的有效抓手。”[10]内部控制以流程管理为特征，通过优化权力结构、科学配置权力、规范权力行使，以防范和减少权力运行中的风险。内部控制以规范权力运行为核心，以推进制度建设为抓手，逐步建立和完善以制度确权为基础、以科学分权为核心、以阳光示权为关键、以有效控权为目标的内部控制体系，从而实现权力运行规范有序、公开透明、廉洁高效。内部控制可以有效地对权力运行进行制约和规范，确保权力运行的科学性、可行性，是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的有力保障机制，兼顾了权力运行规范性和有效性的双重需求，符合权力运行制约和监督体系的内在要求。因此，有效的廉政风险防控必须做到相关法规制度前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成、动态适应。而内部控制通过构建制度体系、信息化沟通交流机制以及动态持续的风险评估、监督评价和制度优化等，有助于实现廉政风险防控的体系化、动态化。同时，内部控制强调全员参与，其出发点是为了提高单位内部管理水平和治理能力，目的是通过加强规范管理实现权力运行的规范有序，从而有效防范廉政风险，体现了廉政风险防控的主动性。

参考文献：

[1] 程文浩.预防腐败[M].北京：清华大学出版社，2011：10.

[2] 张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000：8.

[3] 李光明，寇学军.权力监督与廉政法律制度建设研究[M].北京：经济日报出版社，2009：108.

[4] 十八大报告（全文）. [EB/OL].（2012-11-19）[2016-06-20].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[5] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定. [EB/OL].（2013-11-15）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/politics/201311/15/c_118164235.htm.

[6] （美）COSO. 内部控制——整合框架[M].方红星，王宏，译.大连：东北财经大学出版社，2008.

[7] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].（2014-10-29）[2016-06-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/10/29/c64387-25927606.html.

[8] 程文浩.中国廉政建设的关键五年[J].人民论坛，2015（11）：39-40.

[9] 法治政府建设实施纲要（2015-2020年）[EB/OL].（2015-12-27）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/27/c_1117591748.htm.

[10] 习近平在中纪委第六次全体会议上的讲话（全文）[EB/OL].（2016-05-03）[2016-06-20].http：//news.xinhuanet.com/politics/201605/03/c_128951516.htm.

责任编校 陈 瑶