新型农村社区居委会与街道关系的准行政化走向

摘 要：在城镇化的推动下，目前我国诸多村委会演变成了社区居委会，在演变的进程中政府通过土地流转、资源整合等，农村社区的经济独立性逐步降低，农村社区居委会在自治中能够与街道博弈的资本亦逐步减少，从而农村社区居委会与街道逐步形成了单方面的依赖关系，为了获得街道及上级政府的物质性和组织性资源，农村社区居委会与街道及上级政府的关系已经趋向于准行政化。

关键词：新型农村 社区居委会 准行政化

一、引言

在20世纪80年代单位制改革的进程中，国家城市治理的侧重点从单位开始转移到社区，1989年《中华人民共和国居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）颁布实施后，居民委员会并没有得到学界的广泛关注，直到九十年代末期居委会直选等基层民主实践引起了诸多学者的关注，对城市社区居委会的研究大多采用“国家—社会”分析框架，很多学者将国家权力通过居委会向基层渗透作为研究的着力点，桂勇、李友梅、Read 等人具体研究了居委会的行政化，Read 并提出了“基层行政参与”概念，他称居委会为“准行政机构”。对于农村村民委员会（以下简称村委会）的研究则始于1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法（试行）》）颁布实施后，全国各地陆续进行了对村委会的选举，这一民主实践引起了国内外学者的研究热情。国外学者Oi、Kelliher、Manion、Lawrence等人对村民自治及村委会从宏观上进行了一般性探讨研究。国内学者包心鉴、肖唐镖、于建嵘、贺雪峰、徐勇、张静、胡荣等人对村委会的研究成果丰硕，学者们从政治学、政治社会学、社会学等诸多视角对村民自治及村委会进行了详尽的研究，在徐勇等人的努力下成立了中国农村问题研究中心。相比城市社区居委会的“准行政机构”状态，对于村委会的研究则一直处于村民自治的制度框架内，到2006年中央十六届六中全会提出“积极推进农村社区建设”，新型农村社区的相关研究才逐步出现，很多学者致力于新型农村社区的治理能力、建设问题研究，例如李敏（2014：2）关于农转居社区居委会協同能力的培育研究；杨桂华（2012：1）关于村转居社区居委会建设的研究；以及徐琴（2012：2）对村转居社区治理模式的研究；李勇华对宁波、舟山模式的调查研究；杨发祥、施丹等对上海浦东S镇的调查研究；刘伟红对山东省、江苏省、浙江省多个集中农转居社区变迁与治理模式的研究等。相比学界对村委会的研究，新型农村社区居委会由于还处于起步摸索阶段，学界对于村改居后的居委会研究还是很有限的，一方面因缺乏理论的建构而是研究流于描述性研究，并没有形成完整的理论框架；二是对于农转居社区居委会的定位也处于模糊不清的状态。在对现有研究梳理的基础上，结合2016年6——7月在浙江省新型农村L社区调研的资料，从当前L社区居委会的工作内容和街道对其考核两个方面，对社区居委会和街道的关系进行了论述，在这里我们先提出一个问题：当前新型农村社区居委会与街道的关系是不是趋向于准行政化的？

二、新型农村社区居（村）委会与街道的准行政化走向——以浙江省L社区为例

L社区的发展概况： L社区2003年由两个行政村撤村并居集中居住，已经实现了真正的城市居委会管理模式，社区党支部书记由街道干部兼任，没有任何形式的集体经济产业，上级政府成立了专门的物业公司为小区服务，社区居民全部免费享受物业服务，社区全部工作人员的工资由财政拨款。传统中国的治理结构有两个不同的部分，上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官制系统；它的底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。原来地方精英需要依靠处理地方公共事务的能力、甚至将其私有财产捐献给公共事务的能力取得地方百姓的信任，他们需要为地方经济社会负责，中国传统社会的基层权威并不是来源于中央权威的授权。这事实上限制了中央权威进入基层治理，也就是所谓的皇权不下县。新中国成立后，中国共产党首次实现了将国家权力的末梢延伸至农村每家每户的目标，同时也实现了国家对农村社会强有力的控制。自1987年实行村民自治后，自治组织村委会仍然要接受党支部的领导，自此中央权威的触角真正延伸到了每家每户，地方权威的合法性地位渐渐脱离了和地方社会经济的关联，逐步形成了“单轨政治”的局面。地方权威对地方社会的依赖减弱了，但是与政府联系的能力更强了。本来就缺乏自治传统的中国基层社会，而建国以来政府权力逐步渗透到基层社会，自1978以来村民自治组织——村委会一直处于上级党委政府的支配与控制之下。而如今的新型农村社区居委会由于其经济上的不独立导致其越发处于上级党委政府的支配与控制之下，其准行政化趋向愈发明显。

1、一根针穿起千条线。“一根针穿起千条线”是社区工作人员的真实工作状态，他们是具体实施政策的“一根针”，而他们穿起的却是上级各级政府各种政策的千条线。在对L社区等六个农村社区两委会、及工作人员的调查问卷中，关于目前工作中最头疼的事情见表（一），有44.4%的人认为上面布置的任务、会议、评比、检查、填表太多、耗费居（村）委会太多的精力。L社区的居委会的主任在问卷的最后意见一栏写到：“多做些有意义的工作，少做些表面上的事”，L社区的副书记在意见栏写到：“社区工作中的上级事务性工作多，希望减少评比测评，理顺社区真正需要做的事情”。

2.街道对社区的考核制度 。《居民委员会组织法》修改草案第26条规定：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的工资的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；同时居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决，政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项，应提供必要的经费和条件。而村委会在履行行政管理职能时并没有得到国家财政补贴，公共事务、村干部的工资等方面的支出也主要由村集体经济承担。村改居后居（村）委会没有了独立的经济收益，这也为其必须依附街道及其上级政府埋下伏笔。在新型农村社区的调研中我们发现：已经改居的社区居两委、社区工作人员的工资完全由财政拨款，并且街道会对社区工作的各个条线进行考核、打分，然后确定每个人的年终奖金；没有改居的社区，社区居（村）委会、党支部、工作人员的工资由村集体出，但是街道仍然会对社区两委及其工作人员进行工作考核，由此决定每个人的年终奖。无论是否改居，街道通过考核制分为各个条线的考核，以L社区所属街道2016年对其考核内容为例：基本分项目：一是党建和精神文明（30分）、二是民生工作和社会管理（70分）（民生工作和社会管理具体分为社会稳定17分、社区管理和服务35分、劳动管理与社会保障18分）。一票否决项：社区评先实行“一票否决”制，凡涉及到下列事项的，取消单位各类先进评比资格：一是计划生育、社会管理综合治理工作不合格；二是年度安全生产责任制考核不合格或发生一次死亡1人以上较大责任事故、重大公共安全责任事件；三是党风廉政建设责任制考核不合格；四是信访工作考核不合格或工作不力、处理不当造成重大恶性信访事件。首先我们来思考为什么街道的考核能够得到居（村）委会的重视？从短期视角看，是前面我们已经阐述过的物质经济因素，因为部分居（村）委会已经没有了集体经济（资源），所有居两委及其工作人员的工资（生理需求）需要财政拨款（资源），而发放的标准则是通过考核；从长期视角看，街道手中还掌握着组织性权威资源，居（村）委会成员期望得到街道的认可，能够在未来选举中得到街道的支持（资源），从而能够持续掌握社区的自治权力（尊重和自我实现需求），基于长期和短期收益的考量，在街道考核中社区居委会作为理性的行动者会持积极互动的态度。除了短期的物质资源和长期的组织性资源，其实还有一种灰色资源，L社区的张书记这样表述自己为什么做书记：“一年工资拿不了多少的，不指着这个的，在社区有这个职务就像拥有了一锅高汤，只有有了这锅高汤，我的其他菜才能做得更好”，事后我们了解到张书记有一家自己的公司，这也就是他说的“其他菜”。其次我们来剖析街道为什么实施考核制？或者说街道在考核居（村）委会的过程中获得了什么资源呢？从L社区所属街道对其考核的指标来看，包含社会管理和服务、劳动管理与社会保障、安全生产、党风廉政建设等，街道通过这一考核制度对社区各个条线的工作人员实现了全面掌控，通过考核表中各考核项的分值来看，街道对于各条线的赋值是不同的，可以看出街道通过考核与社区进行互动的过程中，同样是基于自身的需要、从社区中获取资源的过程。比如一票否决项 ，其实这并不单单是街道对社区的考核，上述一票否决的内容，也同样是街道的上级政府对其工作一票否决的禁区，因此街道为了获取上级政府部门的认可（资源），在考核表中赋予了一票否决的分值，而其他条线的分值亦是街道的上级政府对其所辖范围的考核内容。胡荣笔下村委会与乡镇政府相互博弈形成的互惠交换关系，在这里街道作为居（村）委会的“老板”通过考核制下的工资绩效制度已经牢牢掌控了居（村）委会了。

三、结语

居（村）委会与街道之间是支配与被支配、控制与被控制的关系。由于新型农村社区居（村）委会失去了独立的经济收入能力，为了获得短期的物质经济资源和长期的街道在选举中的支持，以满足其生理需求、尊重和自我实现的需求。居（村）委会与街道及上级政府的关系已经形成了名副其实的“单方面依赖关系”，街道通过条线考核和下派诸多的政府性工作事务已经将居（村）委会置于其控制和支配之下。在我国乡村社会一直是缺乏“自治”传统的，民主参与机制一直以来也并没有发育成熟，但是自1987年实施村民自治以来，在村民自治的制度场域中，或许“参与”并没有成为所有居（村）民的“惯习”，但是我们不得不承认村民自治是我国民主进程中的一大创举，在村民自治的过程，是需要场域中内部力量、外部力量不断博弈的，在博弈的过程中逐步形成互惠交换关系，才能逐步释放居（村）民自治的制度绩效。但是在城镇化、土地流转、撤村并居的进程中充满活力的自治场域，被外部力量渗透，其行政化色彩愈加明显。城镇化过程中的村改居切实提高了“原著村民”的居住环境，但是作为自治组织，新型农村社区的居委会其自治的独立性与自治能力相比村委会却下降了，自治实践与制度表达的背离是值得我们反思的。

参考文献：

[1]胡荣，《社会资本与地方治理》[M]，社会科学文献出版社，2009，3页.

[3]王先明，《近代绅士》，天津人民出版社[M]，1997，21页.

[4]徐勇，朱国云.农村社区治理主体及其权力关系分析[J]. 湖北：理论月刊，2013（1）.

作者简介：穆程林（199105—），女，山东淄博人，山东师范大学公共管理学院，研究生学历，从事制度变迁与社会治理研究。