世界经济与政治世界经济与政治发达国家网络谣言综合治理机制及其借鉴

张雅光

摘要：如何治理网络谣言是世界各国政府共同面临的课题。发达国家大多通过健全法律规制、完善政府监管机制、严格行业自律机制、培养公民理性的媒介素养等措施，使网络谣言治理成效显著。当前我国网络谣言频繁发生，我们应借鉴发达国家的成功经验，结合中国国情，构建“法律规制、政府监管、行业自律和公民教育”四位一体的社会治理机制，以有效遏制网络谣言的滋生漫延。

关键词：发达国家；网络谣言；综合治理机制；借鉴

中图分类号：D922.804文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0110-03

随着信息技术的快速发展，人类已经进入以互联网为主要标志的新媒体时代，网络成为重要的公共舆论场，为民众获取信息和发表言论提供了便利，但也为网络谣言的泛滥提供了平台。研究表明，网络谣言社会危害大，已成为高危社会风险，它侵犯公民权益，损害公共利益，危害国家安全，破坏社会稳定。面对网络谣言的巨大危害，如何治理网络谣言是世界各国政府共同面对的课题。研究发达国家网络谣言综合治理机制，对我国网络谣言治理具有重要的借鉴意义。

一、发达国家网络谣言综合治理机制

（一）健全法律规范

1.健全法律体系。在互联网立法方面，德国于1997年第一个发布网络成文法——《信息与通信服务法》。此后，德国《民法典》和《防止对青少年有害信息传播法》等法律都有相关规定，适用网络诽谤与谣言管制，建立了完备的法律法规体系。美国从国家和地方两个层面严格立法，加强互联网法制建设。在国家层面，美国相继制定了《电信法》和《禁止利用电脑犯罪法》等130项法律，严格规制网络传播；在地方层面，纽约州和得克萨斯州等45个州相继制定应对网络谣言的法案。[1]健全的法律体系确保网络谣言治理有法可依。

2.严厉处罚措施。从实践来看，发达国家对网络谣言治罪与其他犯罪相比要重，处罚措施十分严厉。在欧洲，德国对诽谤打击力度最大。根据德国《刑法典》，在人群中传播谣言，造成了社会不安定，危害公共秩序，造谣者将被处以最高6个月监禁或罚款；若致人死亡，将处以5年的监禁。[2]美国惩罚网络谣言的做法比较成熟，法律在保障言论自由的同时，加大对诽谤、谣传的惩罚，而且将有关诽谤案例的判决援引到网络空间。2006年，美国一女子因在网上被他人散布谣言污蔑，起诉对方诽谤罪，法院判决被告赔偿1130万美元，创下此类案件的最高赔偿纪录。[3]近年来，韩国不断加大打击网络谣言、诽谤行为力度，依据韩国法律规定，传播网络谣言或者实施网络诽谤行为，将被判处7年以下徒刑，或者处以5000万韩元以下罚金。由此可见，发达国家对网络谣言的处罚极为严厉，最大限度地以法律威慑造谣者。

3.强化权利救济。发达国家在对网络谣言实施严厉处罚的同时，注重强化网络谣言受害人的权利救济。依据美国法律，如果网络谣言的受害者不清楚造谣者，同样可以向法院提起诉讼，法院受理后要求网络公司根据IP地址提供造谣者的通讯记录。若经过法院裁决诽谤言论属实，原告可以要求法庭发出禁令，要求网站或者被告撤销已发表的诽谤言论，否则追究其刑事责任。[4]

（二）完善政府监管

1.设立专门机构。2009年奥巴马就任美国总统，基于维护国家网络安全需要，先是设立“白宫网络安全办公室”，然后又成立“全国通信与网络安全控制联合协调中心”。同时，白宫任命一批新媒体技术人员为网络顾问，对外称为白宫“新媒体小组”。[5]在德国，由内政部负责对互联网内容进行监控和调查，为给警方调查提供技术支持，内政部成立了由专业人员和技术力量组成的信息和通信技术服务中心；内政部下属的刑警局和家庭部下辖的青少年有害媒体审核署负责审核网页内容。

2.健全监管制度。为过滤和控制有害信息，英国《调查权管理法》规定，凡通过网络方式传送电子邮件和加密电子数据等文件，必须通过政府技术支持中心发送信息包。政府设立公民咨询局，让公众及时准确获得权威信息，有效预防网络非法信息侵害。[6]美国颁布的《信息安全与互联网自由法》，授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，政府可以部分接管或禁止对部分网站点的访问。[7]

3.运用技术手段。为有效打击网络谣言，发达国家重视运用技术措施对网络谣言进行监控和跟踪。网络安全监管包括内容监管、行为监控和网络状态监控三个方面。美国拥有高效互联网监控系统和强大的网络过滤技术，为实时跟踪分析网络谣言的来源与走向，美国推出“谣言机器人”软件和“地雷式”可嵌入软件，实现对不良信息的有效追踪和监控。

（三）严格行业自律

1.行业把关。发达国家互联网行业协会在网络谣言治理中充当“把关人”的角色。美国现有计算机协会和信息系统审查与控制协会等9个互联网行业协会组织，政府鼓励各种专业协会制定行业公约，推进行业自律，促进互联网行业自觉抵制网络谣言传播，切断网络谣言传播渠道。[8]英国政府支持互联网行业加强自律，通过行业协会强化对网络谣言的监管。1996年，英国成立互联网自律协会（IWF），在英国贸工部组织下，IWF与内政部代表、城市警察署、互联网服务提供商共同签署网络监管行业性规范——《R3安全网络协议》，“R3”分别代表分级、检举和责任。IWF是英国互联网的主要监管机构，推动网络服务商自律，鼓励服务商对网站内容进行分级、过滤，进行网络安全教育，提高公众对非法信息的警惕意识。[9]

2.网媒自律。美国政府倡导并鼓励网络传媒自律，注重强化网络传媒的社会责任，对自律较好的网络运营商依据法律给予两年免征新税的待遇。美国各大网站通过制定张贴规则要求张贴者自律，对网上论坛予以分级，禁止出现虚假信息。

（四）强化媒介素养培养

网络媒介素养是网络时代公民的基本素质与修养，理性的媒介素养是治理网络谣言的长效手段，是防治网络谣言的根本。英国在19世纪30年代就提出“媒介素养教育”的概念，成为全球最早开展公民媒介素养教育的国家，1997年有近2/3的学校开设了媒介研究课程，目前大多数大学和学院都设有媒介素养教育的教师培训项目；澳大利亚通过法令把媒介素养教育作为常规教育确定下来，拥有完整的基础媒介素养教育课程与系统的媒介素养教育教材。

二、我国网络谣言治理的现实困境

（一）法律体系不完备

1.网络立法欠缺。目前我国互联网法律体系不健全，主要表现在：一是立法分散。我国现行的《刑法》《侵权责任法》和《治安管理处罚法》等法律，都有涉及网络谣言治理的相关内容。但是，立法过于分散，法律规定过于模糊，法律适用和执行比较困难。[10]二是专门立法欠缺。自1994年接入国际互联网以来，我国相继出台一系列针对网络管理的专门立法，但大多数为行政法规、部门规章和地方性法规，法律效力相对较低，而且侧重于互联网媒介管理与行为调控，专门性和针对性较强，适用范围有限，有的规定互相冲突，因而难以操作。

2.处罚措施不力。与发达国家相比，我国法律对网络谣言的刑事处罚较轻。依据《刑法》规定：构成损害商业信誉和商品声誉罪的，处“2年以下有期徒刑或拘役”；构成诽谤罪的，处“3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”。由此可见，我国用于制裁网络谣言罪名的刑期规定偏低，在实践中很少给予剥夺政治权利的刑种配置。处罚措施不力必然会造成违法犯罪成本偏低，难以给造谣者和传播者以足够的法律威慑，反而会纵容其继续实施网络违法犯罪行为。

3.诉讼举证困难。网络谣言侵权案件的受害人，如果提起诉讼追究造谣者、传谣者的法律责任，依据诉讼法规定必须“有明确的被告”或者“有明确的被告人”，否则不予受理。但是，由于网络社会的匿名性，仅凭受害人的个人力量，难以查清谣言制造者及传谣者的真实身份信息，不易确定被告，依据我国诉讼法规定就无法提起诉讼追究造谣者、传谣者的法律责任。此外，承担举证责任的受害人，由于网络谣言证据的取得、固定难，面临着无法举证或者证据不充分而权利无法救济的困境。

（二）政府监控较弱

目前，我国政府对网络信息的监控能力较弱，主要表现在：政府对网络谣言的预警能力不足，公安机关等相关部门的网络谣言监测技术手段落后，无法有效筛选并剔除网络谣言；政府信息公开制度欠缺，政府信息公开不及时、不准确，透明度不够；政府未能发挥统筹协调作用，对网络谣言的联动处置能力欠缺。

（三）行业自律不够

2001年，中国互联网协会成立，此后相继制定了《中国互联网行业自律公约》（2002）、《互联网信息服务自律公约》（2003）和《抵制网络谣言倡议书》（2012）等行业规范，以推进互联网行业自律，强化网络媒体的社会责任感，自觉抵制并打击网络谣言，斩断网络谣言传播链条，积极发挥网络信息传输“把关人”的作用。整体而言，上述行业规范对于推进行业自律、净化网络环境发挥了应有作用，但是由于规范内容属于道德性要求，约束力和强制性效力欠缺。

（四）媒介素养教育欠缺

目前，我国在公民的网络媒介素养教育方面采取了一些举措，取得了一定进展。但是，网络媒介素养教育普及和教材开发不够，网络媒介素养教育课程进学校、进课堂不够，缺乏公民尤其是青少年网络媒介素养教育的整体规划。

三、我国网络谣言社会治理机制的构建

（一）健全法律制度

1.健全法律法规体系。发达国家网络谣言治理实践表明，依法治理网络谣言，必须加强立法，健全互联网法律法规体系，将网络谣言治理纳入法治化轨道。一要加强互联网专门立法，尽快出台针对网络谣言治理的专门法律，健全网络管理法律制度，强化网络谣言的法律规制，用法律的强制性和权威性净化网络环境。二要修改或完善现行法律法规的相关条款，将一些运行成熟的行政法规和部门规章法律化，提高法律效力，使其更具有权威性。三要制定配套法规与实施细则，根据司法实践出台相关司法解释，注重与《刑法》《侵权责任法》和《治安管理处罚法》等法律相衔接，使法律具有可操作性与可执行性。

2.明确网络谣言定义。依法治理网络谣言，必须界定网络谣言的定义，明确网络谣言与言论自由的界限，不仅要依法治理网络谣言，而且要注重保护公民正当的网络言论。参考国内外相关研究，网络谣言的含义应界定为：网络谣言是指在互联网的环境下，通过聊天软件、网络论坛、社交网站、微信、微博等网络介质发布和传播的，无事实依据或者与事实严重不符，给个人、集体、国家等主体造成实际损害的信息和言论。

3.加大处罚力度。借鉴发达国家经验，依法治理网络谣言，必须加大刑事处罚力度，构建对网络谣言制造者、传播者完整的法律责任体系，给造谣者、传播者以更大的法律威慑。一是提高法定刑。建议在网络谣言犯罪的条款中增加“情节特别严重”的情形。如诽谤罪的法定刑修改为：“处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”对于“情节特别严重”，可以结合制造网络谣言的传播范围和损害程度等加以考虑，如造成企业破产或者巨大经济损失、致受害人死亡、引发群体事件等。二是增设附加刑。对于编造、故意传播虚假恐怖信息罪和损害商业信誉、商品声誉罪的，增加“剥夺政治权利”的附加刑，通过限制相关权利最大限度打击编造、传播网络谣言的行为，完善我国网络谣言的刑罚配置。

4.完善诉讼法律制度。针对我国网络谣言诉讼法律制度的缺陷，应借鉴发达国家先进经验，尽快完善诉讼法律制度。首先是对被告主体的问题的修正，建议将民诉法以及刑诉法中“有明确被告”扩大解释为“有明确的网络注册账号”“有明确的IP 地址”的人，允许谣言受害人根据造谣者、传谣者的注册账号或者IP 地址先行起诉，待立案后由法院查明造谣者、传谣者的真实身份信息，确定被告，并追究法律责任。关于举证责任，可借鉴发达国家经验，要求网络服务商根据IP地址提供造谣者和传播者的通讯记录，协助受害人举证，以最大限度维护受害人的权利。

（二）强化政府监控

1.建立健全网络谣言预防预警机制。要从根本上遏制利用互联网造谣、传谣行为，必须加强政府的网络谣言治理能力建设，建立健全网络谣言预防预警机制，动态跟踪网络舆情变化，准确把脉网民情绪和社会心态，重点筛选、过滤可能成为谣言的虚假信息，做到对网络谣言的及时防范和全面准确掌握。

2.设立网络安全控制专门机构。为了强化政府对网络的监管，依法行使对网络谣言的治理职能，建议设立网络安全控制专门机构，配备专业技术人员，积极引进和开发网络信息监控设备和软件，善于运用先进的网络技术对网络谣言进行屏蔽，利用合法有效的辟谣渠道消除网络谣言的影响力，及时依法妥善处置网络谣言引起的各类突发事件，确保预警机制顺利运行。

3.完善信息公开制度。治理网络谣言的核心在于信息公开。谣言止于真相。为了遏制谣言的滋生和蔓延，消除网络谣言的负面影响，需要完善信息公开制度，完善公共信息通报机制，提高信息发布的时效性、真实性和透明度。一要主动发布信息，把与社会公众生活密切相关的信息纳入主动公开的范畴，牢牢把握引导舆论的主动权；二要及时发布信息，把握住关键时间点，第一时间发布相关信息，以最快捷、高效的方式将相关信息传递给公众，最大限度保证公民的知情权；三要准确发布信息，提高政府的公信力和透明度，把握住舆论的方向，控制网络谣言的滋生、蔓延。

4.建立网络谣言联动处置机制。网络谣言治理是一项系统工程，单独靠政府监管部门远远不够。因此，需要建立由公安机关、互联网协会、社会团体和公民代表等多方共同参与、协调互动的联动处置机制，以有效应对并处置网络谣言，压缩网络谣言的生存空间。

（三）严格行业自律

1.完善行业自律机制。严格的行业自律能促进互联网行业自觉抵制网络谣言的传播，成为政府监管的必要辅助。加强行业组织自律机制建设，应扩大自律范围，强化网络媒体的社会责任，切实履行“把关人”使命，发挥谣言过滤器的功能，把好信息发布关，确保网络信息合法、无害性，从源头上遏制网络谣言，构造预防网络谣言的第一道“防火墙”。

2.强化内部监管机制。中国互联网行业协会等网络行业组织应进一步加强制度建设，完善内部监管机制，严格规范信息核查、发布和传播流程，进一步加强对网站媒体内容筛选，保证及时删除或屏蔽虚假网络信息。加强对聊天软件、社交网站和网络论坛等的管理，坚决斩断网络谣言的传播链条。

（四）加强公民媒介素养教育

1.把网络媒介素养教育纳入国民教育体系。借鉴英国、澳大利亚等国开展网络媒介素养教育的成功经验，把网络媒介素养教育纳入国民教育体系，编写网络媒介素养教材，在各级各类学校开设网络媒介素养教育课程，逐步培养广大网民尤其是青少年对网络信息的分析、判断和鉴别能力，增强网民的免疫力。

2.加强网民的社会主义核心价值观教育和网络道德教育。加强网上思想文化阵地建设，唱响网上主旋律，必须对网民进行社会主义核心价值观教育和网络道德教育，引导网民树立正确的网络价值观和网络道德观，提升公民的文化素养，强化责任意识，科学合理利用网络，健康文明上网，自觉做到不信谣、不传谣，当看到网络谣言时，及时向有关部门举报，把网络谣言消解于日常生活中。

3.加强对易感人群的教育引导。对青少年、老年人、社会闲散人员等网络谣言的易感人群，要通过采取灵活多样的手段和方法加以教育引导，使他们逐渐认清网络谣言的危害和本质，增强鉴别力和免疫力，自觉抵制网络谣言。

参考文献：

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[2]孟威.惩防网络谣言是国际社会共同选择[N].人民日报，2013-06-21.

[3]陈尚文，管克江，张朋辉.多国治理网络谣言不手软[N].人民日报，2015-11-02.

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[5]王冲. 美国如何用新媒体搞外交[N].中国青年报，2015-07-09.

[6]范卫国.网络谣言的法律治理：英国经验与中国路径[J].学术交流，2015，（2）.

[7]郑淑荣.借鉴国外经验整治网络谣言[J].中国国情国力，2013，（7）.

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[10]丁先存，王芃.国外网络谣言治理及启示[J].中国行政管理，2014，（9）.

【责任编辑：闫生金】