当前我国融合民主建设的现实问题与逻辑进路

刘子平

摘要：融合民主是指以实现人民当家作主为最终目标，把党内民主与人民民主这两个各自独立运行的子系统进行有机对接和跨系统融合进而构建一个新的系统，实现二者在有机结合中发挥各自特有的作用。融合民主的发展对有效建构现代国家制度、巩固党的执政基础、实现社会善治具有重要意义。目前我国融合民主建设的广度与深度不够、制度化程度不足与常态化缺失、发展蕴含风险是其面临的现实问题。加强理论研究与顶层设计，逐步提升融合民主的广度与深度；建立健全制度平台与保障机制，逐步推进融合民主的制度化；多举并行，规避与化解融合民主的现实风险，应成为我国融合民主建设的基本思路与发展路径。

关键词：民主政治建设；“融合民主”；党内民主；人民民主；民主执政

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0020-04

在当代中国，党内民主与人民民主是社会主义民主的两个基本组成部分。党内民主是人民民主发展的前提，人民民主是中国特色社会主义民主政治建设的目标。很显然，如何构建二者的良性互动关系，实现二者的融合发展，不仅仅是个学术问题，更是事关中国特色民主政治发展的现实问题。

何谓融合民主呢？笔者认为，从一般意义上来讲，融合民主是指以实现人民当家作主为最终目标，把党内民主与人民民主这两个各自独立运行的子系统进行有机对接和跨系统融合进而构建一个新的系统，实现二者在有机结合中发挥各自特有的作用。融合民主是在坚持党内民主带动人民民主前提之下，以融合发展为显著特征，以社会公众参与为基本内容，以良性互动共进为发展途径，以民主程序与规范为制度支撑，以协同差异为发展基础的中国特色民主发展形式。当然，融合民主也不是无边界、无约束的任意性发展，它是以法律与规则为边界的。中国特色融合民主建设不仅可以实现广大党员群众对党内权力的分享，而且还可以实现广大党员群众对党内事务的有效参与，从而实现党员群众民主权利的有效保障。

一、推进我国融合民主建设的重要意义

融合民主是政党民主与国家民主两个民主系统的融合与创新，是民主结构与功能的改进，是中国特色民主政治建设的有益探索。分析融合民主发展的内在价值对于推动其自身发展、促进中国民主政治建设有着重要的现实意义。

1就政治建设而言，融合民主建设是有效建构现代国家制度的重要探路。“构建现代国家制度既是现代化的重要内容，也是推进现代化建设的组织和制度保障”，“现代国家制度建设的目标是实现高度民主和法治”。[1]只有有效建构起现代国家制度才能保证党和国家各项生活的民主化，才能实现国家的长治久安。与西方发达国家经过长时间的民主政治发展已经建立起比较成熟完善的现代国家制度不同，我国还未建立起完善成熟的现代国家制度。在我国，中国共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，实现现代国家制度的有效建构首先需要实现政党现代化和民主化。党内民主是现代国家制度的重要组成部分，也是政党民主化的最重要体现。当然不是说实现了党内民主，现代国家制度就可以建构完成，党内民主的发展与人民民主密切相关，党内民主所涉及的绝大多数问题都与人民民主息息相关。只有民主的政党才能实现党内民主，才能最大限度地把广大人民群众吸引到自己的周围。政党只有代表广大人民群众的利益并体现最广泛的民意，才能实现其执政的合法性。因此，探索党内民主与人民民主的紧密结合，并把这种结合推向制度化、法治化是完善中国现代民主政治制度建设的基本路径。融合民主发展的目标就是推动政党的民主化，实现党内民主与人民民主的互动融合与共生发展。当前，融合民主发展的重点在中国基层民主政治领域，这样有利于把基层党内民主与基层人民民主纳入到中国基层民主政治建设的大框架中，实现基层党内民主、基层人民民主与基层社会民主的有机统一，进而实现执政党、国家与社会在基层社会的互动与共生。这对更高层面的党政关系调适也是有益的探索。因此，融合民主发展是有效建构现代国家制度的重要探路。

2就政党建设而言，融合民主建设有助于推进执政党的全方位发展，巩固党的执政基础。民主政治已经获得全球各国的共同认同并成为现代政治生活中的基本规范，民主化已成为不可阻挡的历史潮流。政党发展与民主政治紧密相连，以政党现代化为发展目标，是政治发展的必然要求。“在世情与国情深刻变化的情况下，能否适应经济社会发展需要，实现‘科学执政、民主执政、依法执政的执政目标，直接体现着中国共产党的现代化发展能力。”[2]而其中最为关键的环节就是要加强党的民主建设，继而推进中国民主政治建设。中国共产党作为执政党要实现民主执政首先必须从党内民主建设开始，然后由党内民主建设带动和示范人民民主建设。没有党内民主理念的飞跃与党内民主实践的推进就很难实现民主执政的目标。中国共产党作为执政党，不仅需要政党内部党员的政党认同，也需要广大人民群众的社会认同，否则执政党很难获取长期执政的阶级基础与群众基础。融合民主建设可以很好地实现坚持党的领导与人民当家作主的有机统一，实现党内民主建设与人民民主建设的融合共生发展，推动党的执政理念、执政方式、执政能力的全方位发展，实现民主执政目标。同时，融合民主建设为基层党内民主与基层人民民主建设提供了一条有效路径，可以让基层党员群众积极参与到基层党内民主与基层人民民主建设进程中来，改善党的执政水平与国家治理能力，化解社会矛盾，使党的主张和意志获得最广泛的理解与支持，实现广大党员对党的政党认同和群众对党的社会认同的统一，进而巩固党的执政合法性基础。

3就社会建设来说，融合民主建设是实现社会善治的有效途径。善治作为一个外来词汇，是西方社会治理理论中常用的概念。西方国家社会善治模式要求公民不仅具有民主、责任、博爱的现代公民意识，还要具有参与社会公共治理的意识。社会善治讲求的是政府与公民对社会公共领域的合作式治理。我们这里所讲的社会善治是基于中国特色社会主义文化基础之上，具有多元治理主体联动特征的社会善治。一直以来，追求善治是社会主义的目标之一。所谓“‘善治就是良好的治理，实现的是多元治理主体的合作管理，特别是政府与公民的合作管理”。[3]善治理念包含了公众对政府的善政诉求，希望政府是一个民主、法治、公正、廉政、高效的政府，是一个实现良好治理的政府。善治模式的建立需要政府具有合作精神为前提，而政府是否具有合作精神往往取决于执政党是否具有合作精神。在政党发展日益现代化的今天，民主政治已经成为政党主导下的政党政治。从某种程度上看，执政党的行为模式已经被转化为政府的行为模式，政府已经成为执政党的化身。在这种前提下，执政党的行为风格往往会决定着政府的治理风格。因此，政府要有合作意识与合作精神，首先需要执政党具有合作意识与合作精神。主导政府的执政党要有合作意识与合作精神就必须加强党内民主建设，坚持走与群众合作的群众路线。而融合民主发展的本质就是探索社会公众的有效有序参与的基本路径，实现党内民主与人民民主的有机融合、统一。融合民主建设发展的过程就是逐渐培育国家、政党和公众之间的和谐合作关系，建立公众广泛而有序政治参与的民主机制的过程。融合民主建设可以更好地调动多元社会治理主体的积极性，化解社会矛盾，实现社会稳定和谐，推动社会发展。透过融合民主建设，我们可以看到其蕴含的内在治理价值：人民群众是社会治理的主体，民主是社会治理的方法，社会善治是最终目标。因此，融合民主建设是适应中国现实情况与时代发展要求，对民主形式的一种理想选择。

二、当前我国融合民主建设存在的问题

尽管融合民主是当前的新事物，但其发展有利于推进中国特色社会主义民主政治建设，是中国特色民主增量发展的有效途径。当然，融合民主的建设是一个渐进的过程，其在发展过程中还面临着诸多问题，突出表现为其发展的广度与深度不足、制度化程度不足与常态化缺失、发展蕴含一定风险等问题。这些问题解决的好坏是中国融合民主建设与发展的晴雨表。

1融合民主建设的广度与深度不够。融合民主建设是推动中国特色社会主义民主政治建设的内在要求，也是中国特色民主政治增量发展的内在推动力。融合民主发展的地域范围直接影响着我国民主政治建设的层次与水平。从某种意义上说，融合民主建设与发展的地域范围与我国民主政治建设的层次与水平呈正相关关系。融合民主建设与发展的地域范围越大，对我国民主政治建设的推动也就越大。但就目前来看，由于融合民主尚处于理论探索与实践试点阶段，在顶层设计及保障机制等方面还不充分，导致融合民主建设与发展的地域范围还不够广泛。

另外，融合民主建设的深度不够。民主政治是世界政治发展的主流与趋势，从长远看，民主是有利于社会稳定的。但民主政治的推进过程中往往蕴含着种种不确定因素，进而导致社会动荡。如何避免风险，减少民主政治推进带来的不稳定因素是民主政治发展过程中必须面对与解决的难题。因此，民主政治的发展与推进是一项十分复杂的社会工程。为了规避民主政治发展中的风险，我国往往采用“先试点、再推广”的政治发展思路，以此来积累经验，降低风险。这种政治改革与发展思路在推动中国特色社会主义民主政治建设中发挥了积极作用，特别是在中国基层民主政治建设中作用显著。因此，在推进融合民主建设上也采用了“先试点、再推广”的政治发展思路，融合民主先在基层民主建设中实践。这种改革与发展思路有利于保障广大基层党员和群众的民主权利。但这种改革与试点如果不能推进到中上层民主建设中，往往也会使得基层民主建设中的试点因缺少了中上层民主机制的保障而停滞不前。从目前的实践来看，融合民主基本是停留在基层民主政治中，主要是在村（社区）和乡镇两级，中上层民主政治还没有涉及，深度不够，还未形成上中下层级的良性互动。

2融合民主建设的制度化程度不足与常态化缺失。马克思主义认为，民主首先应表现为一种国家形态，是一种制度化的存在。从这个层面来看，民主是一种制度建设。制度建设在民主政治发展中起着不可替代的作用。没有制度层面的民主，更谈不上方法和作风层面的民主。邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]因此，融合民主建设与发展必须以制度建设为根本，推进其程序化与具体制度安排，进而实现其常态化发展。在现实中，党内民主与人民民主要么是各自推进，要么是重视党内民主对人民民主的推动，但对由二者同质性所带来的人民民主对党内民主的带动作用重视不够，使得融合民主建设与发展往往成为党内民主建设的“附带物”。融合民主发展的制度化建设不足，使得融合民主建设与发展往往停留在基层民主的试点探索中，其发展成果缺少制度化平台的巩固，进而使融合民主很难被推进到更高层次的民主政治建设中。融合民主建设的制度化程度不足也必然带来其常态化的缺失，无法在日常政治生活中实现党内民主与人民民主的真正融合与共进。

3融合民主发展的现实风险问题。在世界民主发展史上，民主制度往往被当作化解风险的一种有效方式。其实，民主制度在建立与发展的过程中其自身也会产生新的风险。融合民主发展过程中也不例外，也会由于理论、模式、方法等方面出现的偏差甚至错误，而导致融合民主发展结果与发展目标不符，甚至是背道而驰。因此，我们必须正确认识与处理好融合民主建设与发展的现实风险。

当前融合民主建设与发展的风险主要体现为以下五个方面：一是设计层面的多元性带来的风险。融合民主是个新生事物，目前其发展缺少顶层设计，群众参与性不高。融合民主建设与发展缺少整体思路与目标，系统性不够，这使得融合民主建设与发展的创新性成果很难形成制度化成果并得到巩固。另外，融合民主建设与发展的局部创新往往被综合成整体创新，使得这种 “创新”带有很大的风险性。当前，融合民主建设与发展往往注重的是多元单向突破，缺少创新制度之间的有机连接，无法形成整体性合力。这种多元性的制度设计由于缺少了顶层设计而使制度往往缺乏权威性，有时会带来混乱。二是操作层面的选择性带来的风险。融合民主建设与发展面临的最大问题是操作层面的，也就是通过何种机制来实现融合民主发展。在现实的民主政治实践中，一些地方、一些领导干部和群众对民主制度采取实用主义态度，往往采用对其有利、有用的方式，而对其不利的民主制度往往采用寻找漏洞的方式规避其约束。制度的选择性遵守必将导致制度丧失生命力，进而危及制度本身。三是发展动力层面的内生性不足带来的风险。民主的发展推进必须有内生动力，仅仅依靠外在动力推进的民主是会不长久的。在当前的基层民主政治实践中，由于基层党员的老化以及基层党组织凝聚力的不足等原因导致融合民主建设与发展的内生动力不足。推动其发展的外在动力往往是为了解决基层民主政治中的一些冲突与矛盾。而这些外在动力往往不是从提高基层党组织的权威和基层党员群众的民主能力出发。长此以往，基层党组织很难在基层民主问题上发挥领导核心作用，必然会削弱党的执政基础。四是认同层面的差异性带来的风险。融合民主发展是跨系统发展的，这种跨系统的发展会导致党内外认同上的差异性。如何缩小甚至消除这种认同上的差异性是融合民主建设与发展必须亟待解决的问题。如果不能有效缩小甚至消除这种差异，必然会给中国民主政治发展带来风险。五是执政绩效层面的功利性带来的风险。在我国这样一个缺乏民主传统的国家，通过自上而下的民主推进是民主政治发展的一条重要路径。在这种背景下，民主政治发展往往成为领导干部政绩观中的一个重要内容。当然，不可否认，在这种民主政治推进政绩观的主导下，中国民主政治得到快速发展，但也出现了诸多问题，如一些领导干部为了政绩而推进的形式民主，导致“人走政息”怪圈的形成。这种功利化的民主政绩观所带来的风险，必须引起我们高度重视。

三、我国融合民主建设的逻辑进路

融合民主是我国民主政治，特别是基层民主政治推进的重要探路，影响并决定着党的执政基础。因此，破解融合民主发展中的现实问题，探寻有中国特色的民主政治发展道路，是当前我国民主政治建设的重大课题。

1加强理论研究与顶层设计，逐步提升融合民主建设的广度与深度。融合民主建设的推进需要不断加强民主理论研究。理论是实践的先导，没有理论的指导，实践很难得到深入、全面的推进。正如胡锦涛同志所说：“理论上的与时俱进是行动上锐意进取的前提。”[5]融合民主是我国民主政治建设中的创新性实践探索，需要科学理论的指导与支撑。如果理论出现了偏差甚至混乱，必然会导致思想与实践出现偏差或混乱。因此，必须深入研究党内民主与人民民主的互动与融合、基层党组织与基层群众自治组织的关系等问题，在此基础上不断加大对融合民主建设的内容、方法等具体性问题的研究，为融合民主的实践推动打下良好的理论基础。

融合民主建设推进需要科学顶层设计。顶层设计原本是系统工程学中的一种设计理念，用以表达“工程师们为完成某项工程，采用系统论的分析方法，站在全局的高度，对工程建设的各个方面各个要素各个层次进行统筹安排规划，目的在于最大限度地趋利避害，采用成本最低、效益最大化的方法和路径使工程建设的目标要求落到实处”。[6]后被西方精英和学者引入政治学领域来特指在制定事关国家发展重大战略时应坚持的指导理念。融合民主作为中国民主政治推进的一条重要路径，在实践中的现实问题倒逼其需要进行科学顶层设计。融合民主的顶层设计要以坚持党的领导为基本方向，以融合民主发展的科学化为基本方针，以民主建设与法治建设为基本方略，以目标、主线、原则和结构为基本方案。融合民主顶层设计需要一个超然于部门利益之上的专门机构进行，这样才可以摆脱部门利益羁绊，避免政出多门、各行其是，从而真正制定出规划科学、路径明确、方法可行的整体性民主发展路线图。

当前我国的融合民主发展的重点还是在基层，在发展的广度和深度上还有待进一步提升，究其原因主要还是发展的内生性动力不足，缺乏相关的动力整合机制。改变这一现实困境，首先要完善基层党组织的功能。通过解决基层民主政治中存在的各种问题，使基层党组织的功能归位，进而使基层党组织成为社会治理的领导力量，成为依法执政、民主执政的典范，提高其公众认可度与权威性。其次是要培养公民的参政能力。通过各种方式的教育使民众拥有参与民主的积极性与可能性，并自觉与基层民主不符的违法乱纪行为做斗争。通过基层民主政治实践的推广与经验积累，为融合民主向中上层民主推进打下良好基础，逐步提升融合民主发展的广度与深度。

2建立健全制度平台与保障机制，逐步推进融合民主建设的制度化。制度建设是民主政治发展的核心问题。科学合理的制度设计与安排既是对民主发展成果的经验总结，也是民主政治发展的价值体现。“民主政治效能的发挥离不开有效的民主制度，民主并不能带来自身的制度化。”[7]当前中国的融合民主建设基本是在基层民主政治中，更多地带有各地方的试验或尝试性质，缺乏经验总结的制度化，使得融合民主发展产生了内在梗阻。融合民主的建设与发展需要制度化平台为支撑。

建立健全制度平台与保障机制是融合民主发展的制度基础与现实保障。首先要完善人民代表大会制度（简称“人大制度”）。人大制度是代议制民主在中国的特殊表现形式，是人民当家作主的主要方式，是融合民主发展的主要制度平台。因此，要不断推进中国政治体制改革，理顺党和政府、人大的关系，完善人大制度体系建设，真正发挥人大制度在融合民主发展中的制度保障作用。其次是发展中国特色政治协商制度。中国共产党领导的政治协商制度既是党际民主的制度模式，也是政党—社会合作的理想制度模式。通过不断完善中国特色政治协商制度，进一步发展中国共产党与各民主党派之间的党际民主关系、中国共产党与公众之间的政党—社会关系，真正实现中国共产党、各民主党派和社会各界对民主政治的广泛参与，推进融合民主发展。第三是健全民族区域自治制度。民族区域自治制度是在坚持党的领导下少数民族区域自治的理想模式，也是融合民主发展的重要体现。要不断健全与发展民族区域自治形式，推动融合民主发展。第四是健全与创新基层民主政治制度。基层政治制度是人民民主与党内民主互动融合共进最多、最广泛的领域，也是人民当家作主体现最显著的地方。发展融合民主必须健全与创新基层民主政治制度形式，比如施行民选干部制度，逐步扩大民选干部比例等。通过健全与创新基层民主政治制度，提高基层党组织与政府的社会影响力与认同度，提高广大群众的参政积极性，实现融合民主在基层民主政治中的制度化与常态化发展，将会为融合民主向更高层面的民主领域发展打下深厚的制度基础。

融合民主的制度化效力还需融合民主制度的执行力来保障。民主制度得不到执行与落实必然会导致制度化能力低，融合民主建设与发展就无从谈起。融合民主制度的制度化真正实现是以融合民主各项制度的恒常、稳定、有序执行为条件的。

3多举并行，规避与化解融合民主建设与发展的现实风险。融合民主建设过程中存在风险是正常的，不能因为其风险的存在就放弃其建设与发展。问题的关键是如何规避与化解融合民主建设过程中的现实风险，建立科学、合理的风险防范与化解体系，保障融合民主的健康有序发展。

一是科学筹划，建构多重防控体系。融合民主的推进与发展既需要加强理论研究，进行顶层设计，从源头上减少其发展中的各种风险，同时也要推进融合民主制度建设的民主化、科学化，真正保障基层党员与群众的民主权利。只有坚持民主制度设计与制定的民主化与科学化，才能保证民主制度符合民意，符合中国民主政治发展实际，进而使融合民主制度得到基层党员和民众认可。当然，融合民主发展风险的规避也需要信息公开与民主环境构建。通过党务公开、政务公开等途径公开相关信息，使普通党员和群众了解相关真实信息，保障其知情权。通过座谈会、听证会、个别谈话等方式构建民主环境，可以实现多重意见听取与整合，减少冲突与分歧，进而最大程度的化解融合民主建设与发展中的风险。

二是凸显过程，构建动态风险控制体系。融合民主发展是一个动态发展的过程，其本质就是不断实现制度优化，实现民主价值目标的过程。因此，融合民主发展过程中要突出过程管理，实践运行与经验总结并行，实现民主制度与程序的优化修复，发挥融合民主制度的最大效能，使社会各界都参与进来，有效整合社会各界意见与利益，进而规避融合民主发展中的风险。当然，风险的控制需要风险的发现机制。只有科学的风险预警机制才能及时有效地发现风险，可通过建立多元化的党情民意调查系统，实现风险的预警与防控。任何新生事物在发展过程中，都不可能一帆风顺、完美无缺，融合民主也不例外。融合民主在建设与发展过程中出现了一些现实问题，也不可怕，只要认真看待，正确应对，风险可以得到及时化解和控制。

三是重视文化建设，构建和谐民主政治环境系统。民主的推进，需要有民主的文化为保障。因此必须重视“民主文化”在融合民主建设与发展中的作用。通过多种方式与途径的民主价值理念教育与普及，特别是核心价值观教育，使党员群众增强民主意识，提高民主参与能力，在尊重差异基础上实现普遍共识的达成。通过不断的民主价值理念教育、培育和各种形式的民主实践操练，逐渐形成民主、和谐的政治生态系统，为融合民主建设与发展奠定坚实的思想基础。

参考文献：

[1]周光辉.构建现代国家制度以实现国家的长治久安[J].探索与争鸣，2010，（5）.

[2]蔡志强.政党发展与中国共产党价值观建构[J].中共中央党校学报，2012，（4）.

[3]董立人.包容性增长：实现“十二五”期间社会善治的理念[J].中国浦东干部学院学报，2011，（2）.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994∶333.

[5]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-07-02（02）.

[6]张书林.论党的建设的顶层设计[J].理论与现代化，2011，（3）.

[7]郑永年.中国模式——经验与困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010∶89.

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