社区文化建设中政府责任的定位与建构

刘华涛

摘要：现阶段党对文化建设的重视以及公民文化权利的凸显等因素，使得作为公共文化体系重要内容的社区文化建设愈显重要。为促进社区文化建设，必须明确定位政府的责任，即政府必须担当社区文化建设政策制定与发展规划、文化设施建设、引导社会资本投资，以及维护文化建设公共利益等责任。同时，要通过提高社区文化建设的地位、健全管理体制、完善监督体系等途径促进社区文化建设中政府责任的建构。

关键词：社区文化；文化权利；政府责任；公共利益

中图分类号：G122文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0028-03

随着经济社会的快速发展，社区在人们生活中的地位和作用越来越重要，社区文化建设也成为公共文化服务体系的重要组成部分。作为公共文化的一部分，社区文化本质上是一种公共物品，如果由市场主导资源配置，将会出现低效率。就是说，公共物品的非排他性和非竞争性将导致市场失灵，那么政府就必须承担起社区文化建设的主要责任。近些年针对社区文化建设的研究日益增多，从研究总体情况看，现有文献偏重于对社区文化建设的意义、存在问题及对策建议的研究。虽然在对策建议中也涉及到政府如何发挥作用的问题，但专门分析社区文化建设中政府责任的文献很少，且比较零散，不够系统。因此需要进一步针对社区文化建设中的政府责任进行研究，为政府促进社区文化建设提供参考。

一、强化社区文化建设中政府责任的必要性

强化社区文化建设中的政府责任，其必要性体现在以下几个方面。

1 落实党的方针和政策的要求。文化是民族的血脉，是人民的精神家园，文化建设一直是党的中心工作，特别是十八大以来，党中央对文化建设更加重视。十八大报告指出，“让社会文化生活更加丰富多彩、人民基本文化权益得到更好保障”；十八届三中全会报告中明确要“推进文化体制机制创新，构建现代公共文化服务体系”，“要整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心”；十八届四中全会报告指出“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”；十八届五中全会通过的《第十三个五年规划的建议》中提出“推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益。”社区文化是文化建设体系的重要部分，是基层文化建设的重要载体。加强社区文化建设是党的纲领和政策的根本要求，是促进社会稳定、社会发展的基本需要，是满足人民群众精神文化生活、密切党与群众关系的基石，是加强基层政权建设和实现人的全面而自由发展的前提条件。作为党的方针和政策执行者的政府，必须清楚地认识到自己在社区文化建设中的角色和位置，定位好自己应该承担的具体责任，构建好促进社会文化建设的路径，如此才能不断提高社区文化建设水平，满足人民群众日益增长的精神文化需求，真正保证党的纲领和政策落到实处。

2 保障公民文化权利的基础。政府的责任是保障公民的权利。提出公民权利的概念，要求政府维护和保障这些权利，不仅将政府及其官员置于责任规范的约束之下，从权利的角度界定了政府的责任，而且也建构和推进了政府责任意识。[7] 公民权利根本上来自于宪法，宪法中涉及文化的权利可以分为文化表现权、文化保障权、文化平等权、文化参与权。[8]除了公民进行文化创造的文化表现权外，社区文化建设可以说是其他三方面文化权利发展的基础。文化保障权是公民应该享有基本文化产品和服务的权利，该权利属于社会权的范畴，依赖于政府的积极行动。政府可以通过加强社区文化建设来保障公民的文化权利，因为社区文化贴近于每个公民，向公民提供直接服务，最具社会广泛性和现实性，这是其他的文化形式无法取代的。文化平等权是指每个公民或群体，在享受文化产品或服务、参与文化生活等方面是平等的，特别是对于在经济社会中处于弱势的公民或群体。政府可以通过导向性政策，加大资金投入等，使不同区域，以及城乡之间的社区文化建设均衡发展，从而保证公民文化平等权的实现。文化参与权是民主社会形态下公民的一项基本权利，政府让公民直接参与到社区文化建设的政策制定、政策实施，以及文化设施建设、文化产品或服务的供给等行动中，是公民文化参与权的直接体现和切实保障。

3 社区文化建设的单调与滞后。社区文化建设中，城乡差别较大。改革开放以后，农村社区文化建设曾一度出现边缘化现象，近些年农村社区受到了一定重视，但大部分农村社区的文化建设还相当滞后，比较好的也只是村容村貌的改善，偶尔的戏曲、说唱艺术等活动，形式单调。城市社区文化主要是活动文化，大部分社区文化活动以歌舞为主，还有就是节日时的慰问演出等。社区文化的物质表现方面，城市社区大多都有一些基本文化设施，如活动室、文化宣传栏、健身器材等，有的社区还有建筑小品等景观。从活动文化和文化设施方面看，城市社区一定程度上培育了居民对社区的认同感和归属感。但整体看，大多社区活动文化形式雷同，内容较陈旧，缺乏特色，文化活动与居民的需求有差距；文化设施建设上，突出问题是活动场所数量偏少，面积偏小，而且文化设施的后续维护和管理跟不上，一旦建成，更是几乎没有更新，滞后于居民需求的提升。这些问题使得居民对社区文化的参与度低，导致居民的社区荣誉感和主人翁意识不强，社区文化建设在保障公民文化权利方面没有起到应有的作用。

二、社区文化建设中政府责任的定位

社区文化的公共物品属性需要政府承担起建设责任，但这种责任并不是无限的、包揽一切的。在社会主义市场经济体制下，社区文化建设中政府责任的定位应该着重于市场机制不能有效解决的问题，保证社区文化建设的公共利益。

1制定与实施社区文化建设的法规政策和发展规划。社区文化建设需要以法规政策为基础。国家层面的法规政策主要是整体的文化建设，更多应该从法规政策上引导支持不同区域社区文化发展的均衡性和平等性。地方政府是制定与实施社区文化建设的法规政策方面的直接责任者，一方面要依据国家的有关法规政策，制定适合本区域社区文化建设的具体法规政策；另一方面要承担具体实施各个层次法规政策的责任。社区文化建设领域，必须坚持政府主导的政策范式，要保证政策制定的民主化，公众需要什么样的社区文化，政府可以举办哪些社区文化活动，要充分听取社区居民的意见，保障公民文化参与权。社区文化建设不是一蹴而就的，各级政府，特别是地方政府需要根据本区域文化事业发展的总体要求，前瞻性预测社区居民的文化总体需求，以及不同文化产品的分类需求，科学地制定与实施社区文化发展的总体规划和城乡社区的发展规划。基层政府还应结合不同社区的具体情况，制定相应的社区建设年度规划，拟定具体的文化活动实施方案，从而形成科学合理的规划体系。

2担当社区文化设施建设责任，鼓励和引导社会资本投资。社区文化基本上是纯公共产品，一般是不向使用者收费的。所以，政府必须担当社区文化设施建设的责任。这种责任担当一方面是政府的直接投资，通过公共财政预算，依据城乡之间、不同区域之间社区建设发展的需要，以政府采购、公开招标的投资形式在社区投资建设体育设施、图书室、公益宣传栏、文化活动中心等文化设施，举办公益文化活动等，促进城乡之间，以及不同社区之间文化建设的均衡发展，保障公民文化平等权。另一方面，仅仅依靠政府投资不能够充分满足公众对社区文化发展的需要，所以政府必须鼓励和引导社会资本投资，建立社会参与、机制灵活的文化供给模式。社区居民文化需求是多层次的，社区文化应该强调多样性，满足不同群体的不同需求。这就要求社区文化建设具有开放性。开放性也就意味着要重视市场的作用，通过市场机制鼓励和引导社会资本来实现社区文化的多样性。利用市场机制可以通过文化活动的冠名权、文化设施建设的广告权，以及公益慈善活动等吸引社会组织、市场主体投资文化活动和设施建设；也可以通过培养居民的公共观念、主体意识，动员引导广大居民参与合作，投资社区文化设施建设和文化活动。市场机制下社会资本的投资可以有效保障文化设施建设和文化活动更具特色，更符合具体社区的特色文化需求，从而保障社区文化建设的多样性。

3监管社区文化建设，保证社区文化的公共利益。社区文化是为广大公众服务的，必须保证文化的公共利益，根本上要确保文化的先进性，确保反映社会主义核心价值观，这就要求政府担当起有效的监管责任。社区文化应该是社区居民价值取向的提炼和升华，既要确保社区文化内容的丰富多彩，又要注重文化品位，注重人文精神内涵，同时，要代表社会主义文化的先进性，要对社会主义核心价值体系、对国家整体文化的价值追求起到重要的推动作用。为了促进社区文化建设，政府要鼓励和引导社会投资，但投资的市场主体由于经济人的理性行为，为了自身利益可能在投资社区文化建设的时候，使社区文化偏离社会主义核心价值观，甚至可能损害社区大多数人的利益。“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”，[9] 让市场主体投资社区文化建设，并不意味着他们建设的设施或投资的活动就是他们的。所以，政府必须监管投资主体的行为，保证社区文化建设的公益性和先进性，这是政府的根本责任。同时，政府还必须担当社区文化建设相关的安全保障责任。一方面，政府要组织力量，督促社区管理者定期对社区文化设施进行安全检查，对存在安全隐患的，要求社区管理者或有关经营者及时采取措施整改，避免安全事故发生。另一方面，对于政府组织的或市场主体组织的文化活动，要明确相关各方的安全保障责任，要求并指导组织者建立安全预防和评估体系，健全各种安全保障制度，采取有效的安全保障措施。特别是要注重应对文化活动举办中的突发性事件。突发性事件市场主体一般无法应对，这是政府的必须责任，一旦有突发事件发生，政府要能够立即采取措施应对，尽最大可能减少损失。

三、社区文化建设中政府责任的建构

如前所述，现阶段社区文化建设存在一些问题，如公民的文化权利在社区文化活动中得不到充分体现等，尽管这些问题是受多种因素的影响造成的，但政府责任的薄弱无疑是重要因素。立足现实，促进社区文化建设中政府责任的建构，当前应从以下几方面着力。

1提高社区文化建设的地位以提升政府责任。改革开放以来的较长时期内，政府以发展经济为重，文化建设相对滞后，导致社区文化建设无法与经济发展同步，也使得现阶段社区文化建设在政府工作中没有达到相应的地位，政府的重视度有待加强。所以，必须提高社区文化建设在政府工作中的地位，以此提升政府促进社区文化建设的责任。地位提升最重要的是将社区文化建设工作纳入政府工作考核体系，切实将社区文化建设作为政府的硬任务和重要工作。要考核有无社区文化建设的政策文件、发展规划；要考核资金投入，每年社区文化建设的事业经费投入，分区域、分社区的经费分配，以及促进资金落实到位的计划等各级政府是否有明确的规定，重要的内容必须在政府工作报告予以强调，接受人大机关和人民代表的监督、审查；要将基层政府社区文化建设工作考核的指标量化，如相关制度建设、体育设施的建设、图书室的面积及图书种类数量、公益宣传栏的设置、文化活动中心的面积及文化用品器材的数量等，都要有详尽的具体要求；要考核社区文化活动的内容和形式，群众是否喜闻乐见，是否便于群众理解接受，是否能有效利用互联网形式促进社区文化建设，是否能强化社会主义核心价值观的文明新风；要考核利用社会资本方面的举措和成效；要考核社区文化专干的配备，以及社区文化专干和群众文化骨干的培训情况等等。通过这些举措提高社区文化建设的地位，使得各级政府更加重视社区文化建设，促进政府责任的提升。

2健全社区文化建设管理体制以理顺政府责任。社区文化建设责任涉及各级政府和不同的政府职能部门，但现实情况是社区文化建设更多的责任直接由街道办事处（镇）承担，而街道办事处（镇）往往将任务分配给社区居委会。作为群众性自治组织的社区居委会，在社区文化建设上注重于应付完成上级任务，不注重结合社区特点从实际出发来满足居民的需求，使得社区文化建设往往流于形式，浮于表面，在促进社会主义核心价值观方面起不到应有的作用。因此，必须健全社区文化建设管理体制，明确各级政府和相关部门的角色定位，理顺其应承担的责任。首先，中央应由民政部牵头，组织文化部、广电总局等有关部委，成立协调机构，统筹领导全国社区文化建设。县（区）级以上地方政府应成立由政府领导负责，相关部门参加的相应的协调领导机构，统一负责辖区内的社会文化建设，出台社区文化建设的相关政策，如发展规划、利用社会资本的政策等。其次，明确县（区）级以上地方政府中相关部门的具体责任，如民政管理部门应承担社区文化建设中硬件设施政府投资的拨款，均衡资金在辖区内的使用；文化管理部门应组织协调文联、艺术团体等社会组织，负责社区文化建设中相关活动内容的安排，对社区文化专干或群众骨干进行业务指导、培训等。最后，街道办事处（镇）是社区文化建设责任的主要承担者，具体责任一要负责政府投入资金的有效使用，负责社区文化设施的建设和设备的到位，并监管文化设施的使用；二要联合上级政府相关部门，促进社区文化建设的社会化运作，利用市场机制争取社会资本对社区文化建设的投入；三是协调辖区内与社区相联系的企事业单位，组织社会文化的各项具体活动，对文化管理部门组织的文化活动进行配合协助，做好安全措施；四要采取有效措施保障社区居民在社区文化建设中的主体地位，让广大居民参与到社区文化建设的决策、组织、实施的过程，确保社区文化体现社会主义核心价值观、符合居民需求。

3完善社区文化建设监督体系以强化政府责任。完善的监督体系是强化政府责任的根本途径，社区文化建设中政府责任的构建必须完善监督体系的建设。首先要健全社区建设的法律法规，在法律层面理顺社区文化建设的管理体制，明确各级政府及相关政府部门的责任，通过有效的法律监督以强化政府责任。这方面我国尚未有较为明确的法律制度，建议我国出台《社区法》，或者修订《居民委员会组织法》，强化其中社区文化建设的内容，为社区文化建设提供法律支持，以适应现代社区文化建设的需求。其次，健全社区文化建设的政务信息公开和群众参与，通过群众监督强化政府责任。对相关的政务活动，如社区文化建设的组织架构、人员编制，以及活动场所的选址建设、文化设施、设备投资等资金投入，还有文化活动的内容、安全防范措施等，要确保公开性和决策的透明度。同时，信息的公开要以简洁易懂、容易获知的方式告知社区居民，以满足其切身需求。强化社区文化建设的群众参与，就是要尊重社区居民的意愿，集中大家的智慧，调动居民参与社区文化建设的积极性，发挥其主动性和创造性，使居民真正成为社区文化建设的主体。社区文化建设要反映出居民关心的事、喜欢的事，要让大家一起共同协商寻找有效的社区文化建设路径。通过切实的群众监督，可以有效避免社区文化建设中政府行为的随意性、盲目性，使得政府责任得到强化。最后，建立绩效评估机制并加强责任追究，通过组织监督以强化政府责任。政府组织体系内的组织监督是强化政府责任的有效方式。组织监督必须建立起有效的社区文化建设绩效评估机制。这种评估机制应由上级部门制定评估方案，组织确定社区文化建设的绩效评估标准，并组织社区居民对下级政府或部门进行评估。评估检查社区文化建设责任单位的责任落实情况，对照绩效评定标准的自查情况，社区文化建设运行和开展活动取得的成效、存在的主要问题等。对于在社区文化建设中工作不力，未能有效落实好相关责任的单位必须追究主要领导、分管领导和责任人的责任，与他们的政绩、职务晋升、工资晋级及其年终奖励挂钩；对于出现社区文化建设资金挪用，甚至贪污的，必须予以相应的经济制裁和法律制裁。

参考文献：

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