建设用地使用权“续期问题”待解

文 《法人》见习记者 巴别它



建设用地使用权“续期问题”待解

文 《法人》见习记者 巴别它

温州市部分20年使用权房产即将到期的热门事件将“住宅建设用地使用权期限届满后如何续期”的问题提前摆到了公众面前

该来的迟早要来。

虽然按照我国1990年颁发的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，居住用地土地使用权出让最高年限为70年，距离大部分居住用地的使用权到期还有四十多年的时间。但近期温州市部分20年使用权房产即将到期的热门事件却将“住宅建设用地使用权期限届满后如何续期”的问题提前摆到了公众面前。

产权续期还要重新购买使用权

导火索源自一起房产过户事件。

温州市民王女士3年前买了套二手房，近期打算卖房时却意外发现，房子的土地证使用年限竟然过期了，因为房子只有20年的使用权。

为了续期，王女士先后来到温州市鹿城区国土资源分局、温州市土地登记交易中心，得到的答复一致为：目前国家尚未出台土地证续期具体实施细则，在温州如果要续期，得按照基准地价花费接近20万元重新购买土地使用权。

为何温州存在只有20年使用权的房产？温州市国土局称，20世纪90年代，在土地出让政策开始执行时，该市在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择给予办理出让手续。

据悉，到2017年底，温州市鹿城区将有600余套只有20年使用权的房产土地使用权到期，解决“住宅建设用地使用权期限届满后的续期”问题迫在眉睫。

温州市房产使用权到期的情况并非孤例。事实上，早在2004年，深圳就已经出现过房屋土地使用权到期的情况。深圳国际商业大厦由于历史遗留问题，在同一楼栋内存在20年、30年、40年和50年4种土地使用年限的房屋。2009年，青岛市黄岛区5000多户居民也遇到上述“撞限”问题。

“温州土地证续期需缴数十万出让金”的回复随后引发强烈的舆论反应。房屋产权人表示，如果真的要缴纳十几万的出让金，他们肯定不会接受。

不过这一消息很快被温州市国土局否认，“‘土地证续期需缴数十万元’系误读”，温州市国土资源局土地利用管理处处长张少清4月17日称，温州始终都没有这个说法，因为政策还没出。

但由此引发的讨论却在继续发酵。

2016年4月20日上午，来自全国人大常委会法工委、中国人民大学、中国政法大学、清华大学、北京航空航天大学等单位的民法、行政法、宪法研究领域的知名专家学者，齐聚中国人民大学，就“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题”，分别从民事物权理论、行政法理论、法律解释等方面，进行了深入的研讨。

“自动续期”何解？

依据《物权法》第149条第一款规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。研讨会上，“自动续期”作何解释成为讨论的焦点。

全国人大常委会法工委原民法室主任姚红对“第149条第一款”这一规定的立法背景作了介绍。

姚红称，当初起草《物权法》涉及房地关系时，曾有过两个规定。一个是借鉴国外一些立法，规定土地所有权人收回土地，建筑物所有权人取回建筑物；另一个是按照《土地管理法》的规定对建设用地使用权的续期问题作规定，即建设用地使用权期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要外，原则上都给续期。

第一个规定被否定了，因为“有人提出，国家收回建设用地的，建筑物所有权人怎么取回建筑物，难道是取回砖头瓦片？此规定是照搬国外、脱离实际。”

第二个关于土地使用权期限届满前一年申请续期的规定，在全国人大常委会审议时，有委员提出，“住宅建设用地使用权涉及到上亿老百姓，到期后大家都去续期，是一个一个申请，还是整个小区申请，排队都排不过来，物权法应有一个更方便老百姓的办法。根据这一意见，修改后的《物权法》149条规定，住宅建设用地使用权期满后“自动续期”，这样就不用老百姓排队去办手续了。

物权法制订的亲历者、全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华表示，物权法制订的时候，有一个很重要的立法指导思想，就是使老百姓能够安居乐业，有恒常者有恒心，能够踏踏实实的搞建设，踏踏实实的去生活。

扈纪华表示，温州的做法起码不是立法者的原意。他认为：“所谓自动续期是一个不附任何条件和行为的法律用语，如果要是有条件、有行为就不是自动了。”

中国政法大学终身教授江平认为，“自动续期”的“续期”就是说明期满以后，一不能够收回，二也不能够按照原有形式再来重新签订一个土地出让合同，续期就是把原有的延续下去，所以这一点要说清楚，不能够像一般征收房子一样，或者是拆掉、国家收回，也不能够再来重新签订一个合同。

江平教授说到，“自动续期就说明业主不需要自己来申请，自动来续期，不需要主动提出和申请，这涉及到法律效率问题。”

江平教授表示：“自动续期的含义就是，没有交费他（土地使用权人）仍然有权在这居住。所以这将会在民事流转上起到影响，但并不对他民事权利产生影响，因为权利是自动续期的。所以在权利上，他仍然享有房屋所有权，他仍然可以居住，但是在转让方面受到限制，因为他土地使用权过期了。 ”

续期是否应当收费？

物权法149条只规定了住宅土地使用权到期后“自动续期”，但对于“自动续期”是否再收费并没有作出规定，处于立法留白状态。

中国政法大学刘莘教授认为，续期是否收费的问题攸关公平。

刘莘说到：“国家出让土地的时候，20年和70年之间是分档次不同来出让的，也就是说20年收的土地出让金是少的，所以你自动续期续到70年的时候，如果是免费的话，对于交了70年土地出让金的人来讲是不公平的。”

北京航空航天大学法学院刘保玉教授赞同这种看法。他进一步表示，“只有20年使用权的土地，摊到住户的价格也是比较便宜，如果现在不加区分一律的都按照无偿续期来对待，对于70年的购买者不公平。而且还要认识到一个后果，如果官方要出台这样一种解释，自今天开始以后所有的开发商取得土地使用权都不买70年的，都买最短期限的，这样我们关于土地使用权期限的规定就等于形同虚设了。”

清华大学法学院申卫星教授认为，无偿的续期面临最大的困难，是可能和我们国家的土地所有权制度产生冲突，因为一个“永久性的使用权”无异于说就是“所有权”。“如果免费的话，以后都可以自动续期了，也不需要交钱了。子孙可以不断拆了重盖，不管怎么盖，反正我是有一个永久性的使用权。”

不过，中国政法大学法学院李永军教授认为，从现在中国的实践来看，不收费是合理的。“虽然从理论上来讲续期是可以收费的，因为你交费就（只）交了70年，而且国外也有这样的做法。但是从中国的实践情况来看，交费是值得商榷的，因为中国买房实在太贵，而且收的（相关）费用也非常高。”

对于有偿交费应该交多少的问题，江平教授认为：“自动续期当然是数量不大，如果像现在温州报上登的还要交几十万块钱，显然负担太大，这不合适。”

对于温州市对续期收费问题进行解释的做法，北京航空航天大学法学院刘保玉教授认为也是不妥的。“根据我们的《立法法》第82条规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。（温州市）这个要求补交出让金的做法显然是减损了公民的权利，增加了自然人的义务，这个规范应该是由更上位的法律规范来完成的，而不是地方规章来解决。”