基于反馈控制谈高校固定资产管理制度体系改进

赵文淼　宋胜菊



基于反馈控制谈高校固定资产管理制度体系改进

赵文淼宋胜菊

摘要：高校固定资产规模日益扩大，管理水平亟待提高。本文剖析了目前高校固定资产管理中存在的问题，探寻了问题背后的制度体系缺陷，以反馈控制理论为基础进行了高校固定资产管理系统分析及优化，分别从政府和高校角度提出了改进管理的措施建议。

关键词：高校；固定资产；管理制度；改进；反馈控制

近年来，国家以逐年递增的资金投入支持高校建设，高校固定资产规模日益扩大，教学、科研及学生生活条件不断改善，但是固定资产管理水平并没有跟上资产日益增长的速度，仍然存在一些问题需要探讨解决。

一、高校固定资产管理的问题

高校固定资产管理目标是安全完整、合理配置和有效利用，但是现实与目标存在差距。

（一）资产安全隐患较多

本文认为，资产安全应该从应管尽管以及账实相符两个方面理解，也就是说，按规定应作为固定资产管理的都应登记在固定资产账上，不能遗漏，而且信息要准确，同时账面信息还要和实物定期核对相符。目前这方面的问题主要有：

1.固定资产账面信息欠规范

一是界定固定资产的具体标准有的过宽而有的过严。按照《高校财务制度》，“使用期限超过一年，单位价值在1000元以上（其中，专用设备单位价值在1500元以上），并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产”为固定资产。在执行过程中，部分高校不区分通用设备和专用设备，统一执行一个金额起点，要么就低，将单位价值在1000元以上的都定义为固定资产，范围过宽，不利于管理；要么就高，将单位价值在1500元以上的定义为固定资产，范围过窄，出现遗漏。另外，《高校财务制度》还规定了视同固定资产管理情形，即“单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。”但有的高校只看单位价值不考虑批量，即单位价值未达到1000元或1500元的一律不入固定资产账；有的列出一个比1000元更低的单位价值和总金额累计标准作为执行这一条件的标准；等等。

二是固定资产入账金额不够真实。固定资产的取得方式有很多，包括外购、接受捐赠、自建等。不管采用哪种方式，固定资产均应以达到预定可使用状态前的、实际的、合理必要的支出金额，视其功能和使用寿命的不同而分别入账。但是有的高校在入账时比较随意，比如有将不应该入账的装饰装修工程作为固定资产入账的，有不管是否具有相同使用寿命而将一批仪器设备一揽子入账的，甚至有将工程造价和设备值作为项目入账的。

2.存在账实不符现象

高校固定资产的管理包括财务部门的价值管理、资产管理部门的逐台（件、套）的规格、型号、金额、存放地点、领用人、使用部门等详细信息管理以及资产使用部门的实物管理，应当定期进行财务账和资产账的账账核对以及资产账与实物的账实核对，做到账账相符、账实相符。但是，高校部门多、教职工多，每一个部门或人员都使用学校一定量的固定资产，账实核对需要资产管理部门、财务部门和资产使用部门的通力配合，需要全校上下共同参与，是一项耗时耗力的工作，账实核对往往没有定期开展。相应的，由于没有了账实核对的压力，资产使用部门和实际使用人的资产保管责任意识随之弱化，外在表现就是随意将资产从一个部门转移到另一个部门、从一个使用人转移到另一个人，乃至从校内转移到校外，不办理任何手续。于是实物资产脱离了学校监控，无法保证资产的安全完整。

（二）资产的使用效率有待提高

当资金转化为固定资产后，其使用效率取决于学校的统筹规划和不断挖潜。目前，从资产使用效率上，高校主要存在资产空置和资产处置不当等问题。

1.存量资产没有得到充分利用。根据教育部制定的《高等学校贵重仪器设备年度效益评价表》，通用设备每天的定额机时为7小时，专用设备每天的定额机时为4小时。在高校，“部分大型精密贵重仪器使用效率很低，有的每年只使用十几个小时，有的设备购置后从未使用过”[1]，甚至有的实验室每年开门天数都寥寥可数。采用教育部这一标准来评判学校固定资产的使用效果，可能有很多设备都无法达到通用设备每天4.2小时、专用设备每天2.4小时的60分及格等级，存在固定资产浪费现象。

2.报废资产没有充分发挥潜能。事业单位资产处置方式一般包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损等。其中，对外捐赠是一种很好的固定资产再利用渠道，因为技术更新而高校实验室逐步淘汰出去的旧设备，对于贫困地区的孩子及其他需要社会扶助的人来讲，往往还有很高的使用价值，将这些资产捐赠给有需求的人，能够产生很好的社会效益。但是由于高校与相关机构的信息交流不畅，没有实现捐赠方与受赠方的顺利对接，使得报废几乎成为高校固定资产处置的唯一方式。报废后回流的资金远小于对外捐赠的扶助效益，这也造成了一定程度上的浪费。

在重资金筹措、轻资金使用，重资产购置、轻资产管理的现状下，高校固定资产管理状况不佳，造成上述问题的原因是多方面的，本文拟从分析制度体系缺陷的角度，探寻其改进措施。

二、高校固定资产管理的制度体系缺陷分析

从社会分工来看，高校承担着教书育人、科学研究、社会服务和文化传承等任务，需配置房屋、设备、图书、家具等多种类别的固定资产。固定资产具有使用时间长、金额大、物质形态相对稳定等特点，其状态依次体现为新购、磨损（旧）、报废等不同形式。高校固定资产管理就是对处于不同阶段的不同类别固定资产的管理，是一项比较复杂的工作，需要制定规范加以约束。目前实行的自上而下的制度体系由三部分构成，一是国家政策，二是省市细则，三是高校规章制度。该制度体系虽然在规范高校固定资产管理方面发挥了一定作用，但是缺陷亦明显存在，助长了高校固定资产管理问题的发生。

（一）国家政策没能很好地激励高校对固定资产进行有效使用

高校现在执行的资产管理政策，如《事业单位国有资产管理暂行办法》（2006年）、《高等学校财务制度》（2012年修订）以及《行政事业单位内部控制规范（试行）》（2012年）等，对固定资产管理目标界定得比较清晰，也确立了固定资产管理体系。但是其中蕴含的预算管理机制比较简单，“大多数仍然是‘基数+增长’的预算模式，尚未建立资产配置与绩效评价相关的机制”。[2]具体表现就是政府管资金投放、学校管资产使用，而政府对学校的资产管理行为不做特别的约束，只要高校对新资产的增置必要性论证合理，就能获得资金支持，学校资产的使用绩效和处置结果也几乎不影响政府未来资金的投放。这在一定程度上助长了资源浪费现象，“配置合理、使用高效”的资产管理目标在固定资产管理中往往仅表达为一个倡导或理念，资产管理目标不能很好地实现。

（二）省市细则对高校固定资产管理的指导不够全面

2007年起，各省市纷纷根据国家政策建立了地方的实施细则，如北京市财政局制定了《北京市行政事业单位固定资产管理暂行办法》和《北京市行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》（以下简称《北京市办法》），上海市教委制定了《上海市教育委员会直属事业单位固定资产管理细则》（以下简称《上海市细则》）等。但是地方细则各有侧重，也各有缺憾，如《北京市办法》对固定资产六大类的含义及入账基本要求、日常管理中相关人员的职责、购置及验收的具体操作规程、资产处置的程序等进行了较详细的规定，却缺少卡片登记规范；《上海市细则》细化了固定资产卡片的登记要点，但未明确各类固定资产的含义等。地方法规不统一、不全面，不利于对全国高校固定资产的有效管理。

（三）高校建立的固定资产管理模式特色鲜明，但存在漏洞

高校根据国家政策及所属地方法规细则制定本校的规章制度时，一般是有规定的从其规定，无规定的则含糊其辞甚至不做约束，于是容易形成独具地方特色又不完善的高校管理制度。据不完全调查，由于上层规范不全面，很多高校的内外部监督机构既不能对其固定资产管理制度进行评审，又不能对固定资产管理状况进行详细检查，在一定程度上助长了高校固定资产管理问题的发生。

综上所述，政策、地方细则以及高校制度均存在缺陷，但在三个层面的缺陷中，政策缺陷是源头，因此，改进固定资产管理的重点应该放在政策优化上面。

三、高校固定资产管理制度体系的优化

（一）对现存缺陷的系统论描述

“在经济学文献中，经济学家通常认为，一个好的经济制度应满足三个要求：它导致了资源的有效配置、有效利用信息及激励兼容。”“如果一个资源配置不是有效的，则存在着资源的浪费和改进经济效率的余地；如果信息的利用不是有效的，机制运行的成本就比较大；如果一个机制不是激励兼容的，个人在追求私利时可能会违背集体利益或影响社会目标的实施，从而个人利益与集体或社会利益发生冲突。”[3]331-322显然，从高校固定资产管理现状来看，现有固定资产管理机制没有达到上述三个要求。但是原因何在？

按照系统论的观点，系统可以分为开环系统和反馈（即闭环）系统。开环系统的输出对输入仅有响应，但没有影响。在开环系统中，过去的行为不会影响未来的行为。但反馈系统则不然，它要受到系统过去行为的反馈影响。社会经济系统应该都是信息反馈系统。通过信息反馈，使得系统内的行为向着原有预期发展。固定资产管理是一个由资金申请、资金批复、资产购置、资产账务管理、资产使用、资产处置等多个环节和机构组成的社会经济系统，其现有运作模式如图1所示。

图1　现有固定资产管理系统

上述系统由六个环节构成，从资金申请开始，然后依次是资金批复、资产购置、登记、投入使用、处置，所有购置和处置的信息由资产管理者统计上报。其中，资产使用以及资产处置对资金申请和资金批复不产生影响，该系统属于一个开环系统。这就是为什么政府及各级财政对资产有效利用进行了预先目标设定而不能实现的重要原因。

（二）建立改进资产使用效果的新机制

根据反馈控制理论，本文拟建立一个反馈控制系统，以改善政策效果。具体情况如图2所示。

图2　固定资产管理反馈控制系统

图2表示的新系统与图1表示的旧系统的构成因素相同，但是因素间的关系发生了变化，主要是新系统比旧系统多了两个影响，一是统计上报信息影响资金批复，二是资产管理信息影响资金申请。如此形成了两个反馈回路。

1.“资金批复→资产购置→资产账务管理（登记）→信息上报→资金批复”

这是政府与高校间的回路。含义是在高校的存量资产不足的情况下，只要资产管理良好、使用效益高，政府就给予资金支持；反之，如果资产管理效益不佳，则减少或中断资金供给。该回路充分体现高校资产管理利用状况在资金批复和使用中的重要作用，是一个具有正面激励作用的正反馈回路，即做得好就能得到更好的资金支持，有资金支持就能做得更好。

2.“资金申请→资金批复→资产购置→资产使用→资产处置→资产账务管理（登记）→信息统计→资产申请”

这是高校内部回路。含义是校内资产管理及利用效果好的部门，将能获得更多资金的分配和资金申请机会。资产管理情况为学校的资金投放起着重要的决策支持作用，这个回路也是一个通过激励作用促进资源合理配置和充分使用的正反馈回路。

综上所述，经过优化的新运行机制（见图2）能够较好地实现政府与高校间、高校内部部门间的资源合理配置和资产充分利用及激励兼容，属于经济学意义上的较好经济机制。

四、改进高校固定资产制度体系的建议

为构建上文提到的高校固定资产管理反馈控制系统，本文建议从政府和高校两个层面着手，改变管理理念，落实管理责任。

（一）政府完善政策法规体系

1.教育资金投放机制改革要彻底

政府向教育注资以科教兴国，利国利民，其落脚点应该体现在资金投放后形成资产的使用效果上，使受教育者的学习生活条件得到切实改善，而不仅仅是将资金投放出去。目前，财政部已经改变了过去资金批复只重视项目前期论证的决策模式，开始每年定期多次检查高校批复资金的执行情况，并将高校资金使用情况作为第二年资金投放的重要依据。这种资金投放机制的变化，在一定程度上能起到对高校用好资金的激励作用，但是作用仅限于资金被转换为资产，没有关注资产的使用效果，可见目前的资金投放机制改革不够彻底。

本文建议财政部门要将高校资产使用和资产处置情况与资金投放直接联系起来，构建高校新项目论证与类似项目管理水平评价并重的新决策机制。通过发挥高校类似资产管理的实效在未来项目申请中的作用，让真正有资金需要、有经济效益或社会效益、有管理能力的项目被发现、被支持，从政策层面上解决高校重资金筹措、轻资产使用效果的问题。

2.建立高校固定资产绩效考核体系

固定资产管理反馈系统中，绩效考核是核心。教育部曾于2012年制定了《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，要求“高校应当逐步建立和完善国有资产管理绩效考核制度和考核体系”。近几年，高校管理者及资产管理专家学者纷纷围绕绩效考核指标体系进行研究，取得了一定的成果，但是在实际工作中实施的不多，主要原因还是缺乏政府的强制推动。

本文建议由政府建立高校固定资产绩效考核体系，该体系应该包括数量指标和质量指标[4]，数量指标及质量指标都要具体和可操作。鉴于固定资产种类很多且特点各异，可以按照固定资产的类别不同，分别制定房屋及构筑物、仪器设备、图书档案、家具用具等不同的考核体系。比如，仪器设备可以基于2000年教育部出台的《高等学校仪器设备管理办法》，按照ABC管理法，制订因重要程度不同、功能不同而采取不同的固定资产评价数量标准：（1）对于十分重要的设备，要按照单台考核；（2）对于类别相同且金额、稀缺程度不高的大批资产，可以分类考核；（3）对于若干设备组合在一起发挥作用的，可以按照整体考核，等等。

通过强制推行统一的固定资产管理考核标准，激发高校制度建设及队伍建设的热情，促进高校资源共享，限制盲目投资，实现教学资源不空置和不浪费，从而获得最大的社会效益和经济效益。

3.制定统一的政策配套细则

政府出台政策的目的性很强，但由于缺少统一的细则及讲解，致使各高校管理人员根据自己的理解落实政策而问题频出，一定程度上破坏了政策的严肃性。因此，为尽快达到政策效果，政府应该出台包含政策、细则、讲解等在内的多层面规范体系，以方便基层人员理解和执行。建议政府相关机构协调配合，以既有政策为基础，制定统一细则在全国范围内实施；或者督促各省市地方拟定细则，并经政府相关机构审核通过后实施，以保证政府制定的高校固定资产管理目标的实现。

（二）高校完善固定资产管理机制

一般来讲，高校作为基层管理部门，应该根据国家政策以及地方法规进行固定资产管理，但是“一定要看到影响固定资产管理水平的因素既有国家层面的政策引导不足，也有在统一外部环境下各校之间悬殊巨大的固定资产管理工作”，高校“内部一定要摒弃坐等外部政策环境变化而后再行改进的思想”[5]，在政策体系存在缺陷的情况下，发挥校内科研能力优势和人才优势，可以更好地管理好固定资产业务。本文建议如下：

1.强化固定资产管理责任制

从各个高校所存在资产丢失及浪费现象说明，目前高校固定资产管理中面临着诸多风险，还可能蕴藏着违规违纪苗头，应该引起学校高度重视。因此，高校在大力筹措资金的同时，更要关注资金的合法合规使用和国有资产的安全完整，防止资金被挪用、公物私用以及随意处置等现象的发生。为此，建议高校进一步明确固定资产的分级、归口管理责任制，要求资产管理职能部门、资产使用部门、资产具体使用者对实物资产各负其责，财务部门与资产管理部门按照同时期、同金额、同依据记录固定资产变动信息并定期核对，完善检查机制和奖惩机制，杜绝国有资产流失，保障资产安全。

2.优化固定资产管理流程

资产管理是高校内部控制建设的重要内容，由于固定资产在高校资产中占有份额较大，加强固定资产内部控制尤为重要。建议开展固定资产管理制度和流程的风险分析，落实固定资产校内反馈控制理念，制定财政专项申请与类似资产利用效益挂钩的校内审批机制，确保资金批复后，能尽快落实并保证资产的顺利使用。将固定资产管理的各环节纳入制度体系中来，建立全方位的固定资产管理细则，做到业务流程全覆盖，包括经费申请流程、物资设备购置流程、固定资产登记流程、资产报废流程、资产盘点流程、资产丢失处理流程等。

3.以稀缺资源为突破点，探寻有效的资源配置机制

高校的固定资产种类很多，而实现一项教学或科研功能往往需要多种资产共同参与，如，一间房屋搭配教学设备才能成为一间教室或实验室，供学生学习或实验用；一间房屋搭配图书资料及适当的设备才能成为一间阅览室，供师生阅览。因此，高校在配置校内资源时，要分析哪些资产是瓶颈，找出来以充分发挥其潜能。在不断扩招的背景下，学校的基本建设速度往往赶不上学校教育事业的增长，教学办公用房成为很多高校的校内稀缺资源。在房屋供应紧张的情况下，实验室闲置就是极大的浪费。学校可以建立实验室灵活配置制度，比如规定每学年进行实验室利用率考核，凡有效利用时间不能达到一定小时数（如，按照平均每天4小时，每周5天，每学期20个教学周计算，400小时/学期）的实验室，学校将收回或进行实验室合并，供其他专业使用。通过制定考核措施，将能很好地激发各院系对国有资产的有效使用。

【参考文献】

[1]王月华,赵明霞.对高校国有资产管理及相关问题的思考[J].会计之友,2007,（3）．

[2]王蓉.高校固定资产绩效管理深层次问题与对策研究[J].教育财会研究,2015,（2）．

[3]田国强.现代经济学与金融学前沿发展[M].北京:商务印书馆，2002．

[4]赵善庆.公立高校固定资产管理新模式的探索[J].实验室研究与探索,2015,（6）．

[5]张美华.提升高校资产使用效率的路径思考[J].财政研究,2012,（4）．

责任编辑：贾春

Improvement of Fixed Asset Management in Colleges Based on Feedback Control

ZHAOWenmiao, SONGShengju

Abstract:Because of the increasing size of college fixed assets, management needs to be improved. This article analyzes some problems in fixed asset management and explores issues behind system defects. Based on feedback control, it has optimized the college fixed asset management system.

Key words:college; fixed assets; management system; improvement; feedback control

作者简介：赵文淼，女，中华女子学院副教授，主要研究方向为财务会计、资产管理等；宋胜菊，女，中华女子学院教授，主要研究方向为财务会计、成本管理等。100101

中图分类号：F259.21

文献标识码：A

文章编号：1007-3698（2016）02-0113-05

DOI:10.13277/j.cnki.jcwu.2016.02.016

收稿日期：2015-12-01