未成年人监护的实证考察与制度反思

但淑华　黄　晶



未成年人监护的实证考察与制度反思

但淑华黄晶

摘要：对100份未成年人监护案件民事判决书的实证研究表明：我国未成年人监护制度在适用中存在着法律依据混乱，单位、村（居）委会未发挥预期作用，未充分尊重当事人及被监护人意思，国家对未成年人监护干预不足等问题。依据未成年人监护立法的儿童最大利益原则、家庭自治原则和国家适度干预原则，我国应修正指定监护制度，以人民法院为唯一指定机关；尊重未成年人父母的自治权，赋予其以遗嘱指定监护人的权利；完善监护监督制度，健全国家代位监护制度，强化国家对未成年人监护的干预。

关键词：未成年人监护；儿童最大利益；家庭监护；国家监护

未成年人是国家的未来，却也是家庭与社会中的弱者。作为保障未成年人合法权益、实现未成年人生存权与发展权的重要制度安排，未成年人监护制度的实施效果不仅事关未成年人的身心健康，更攸关家庭和睦、社会和谐和国家发展。近年来，我国留守儿童、流浪儿童、流动儿童等社会问题日益严重，监护人残害、虐待甚至性侵害被监护未成年人的恶性案件也时有发生，这使我国未成年人监护制度的科学性备受质疑。有鉴于此，笔者以100份未成年人监护民事案件判决书①笔者对中国裁判文书网上公布的裁判日期为2014年1月1日至2015年12月31日，案由为“监护权纠纷”、“申请确定监护人”、“申请变更监护人”和“申请撤销监护人资格”的民事案件判决书进行了随机抽样，每种案由各抽取25份，总共100份判决书。为样本开展实证研究，以考察我国未成年人监护制度的实际运行效果，判断其与立法意图、民众期待、社会现实、应然价值等的吻合程度，并以此为基础进行相应的制度反思。

一、未成年人监护案件的基本情况

（一）案件类型分布②为了解未成年人监护案件类型的总体分布情况，笔者对中国裁判文书网上公布的裁判日期为2014年1月1日至2014 年12月31日，上述四种监护权案件案由中的未成年人监护案件数量进行了统计。除本项之外，本文的其他统计分析均以注①所说的100份判决书为样本进行，特此说明。

在最高人民法院2011年印发的新版《民事案件案由规定》中，涉及未成年人监护的三级案由有四个：一个为“婚姻家庭纠纷”下的“监护权纠纷”，另三个则是“监护权特别程序案件”下的“申请确定监护人”、“申请变更监护人”和“申请撤销监护人资格”。故而在司法实践中，未成年人监护案件的类型主要是这四种。就中国裁判文书网公布的2014年审结的这四类案件而言，数量最多的是监护权纠纷案件，占比约为65%；其后依次为申请确定监护人案件、申请撤销监护人资格案件和申请变更监护人案件。

图1　未成年人监护案件类型分布

（二）被监护人父母及诉讼当事人

绝大多数未成年人监护案件存在被监护人父母缺位的情形。在100份研究样本中，被监护人父母双方均死亡或下落不明的有14例，父母一方死亡或下落不明的有69例，其中又以父亲一方死亡或下落不明的居多（60例）。在另外的17起案件中，被监护人的父母虽未缺位，但有的因客观原因长期无法履行监护职责，也有因双方离婚而引发诉讼等情形。

就未成年人监护案件中的诉讼当事人进行考察不难发现，其与被监护人的父母状况具有很强的对应关系。研究样本中有六成案件的诉讼当事人双方分别为被监护人的父母一方和另一方的亲属。其中，发生在被监护人母亲与祖父母、伯叔姑等父方亲属之间的案件占研究样本的57%，而发生在被监护人父亲与外祖父母、舅姨等母方亲属之间的案件仅占3%。这说明受传统观念的影响，现实生活中孩子仍然易被看作是父家的血脉延续，母亲监护权的实现面临重重障碍。此外，在被监护人父母双方缺位的情况下，父方亲属与母方亲属之间的诉讼占研究样本的10%，主要表现为祖父母与外祖父母之间的纠纷，也有个别案件是伯叔姑与舅姨之间的纠纷。发生在被监护人的父母与祖父母之间、养父母与生父母之间、村（居）委会或救助站等与监护人之间的诉讼也有所存在。

（三）当事人争议焦点

在研究样本中，绝大多数当事人关注和争议的焦点集中于对未成年人的人身监护问题上，包括监护人是否与被监护人共同生活，是否妥善照顾被监护人并对其进行科学的管理和教育，保护其身心健康等。仅在1起案件中，原告明确主张被告存在对被监护人财产保护不力的重大过失；另有5起案件，申请人或原告在起诉书或庭审中提到了被监护人的财产问题，隐含着被申请人或被告（原监护人）有图谋、擅自挪用被监护人财产或对被监护人财产不当处分之意。

（四）法院判决及其理由

就法院判决结果而言，在研究样本中有45起案件法院驳回了申请人的申请或原告的起诉，维持了原监护人的监护资格；有52起案件则是在撤销原来监护人的同时，另行指定了新的监护人；另有1起案件是在监护人缺位的情况下，法院确定了监护人；还有2起案件是在维持原来监护人的同时增加了新的监护人。

在法院撤销原监护人资格、指定新监护人的52起案件中，法院撤销或变更监护人的最主要理由是原监护人监护不能，占此类案件的52%。其具体表现为原监护人经济困难、年事已高、患有不适宜履行监护职责的重大疾病、残疾、欠缺行为能力和正在服刑等。原监护人监护不力，即不履行监护职责的案件数量也不在少数，占此类案件的40%，紧随监护不能之后居法院判决理由的第二位。另外，判决理由为原监护人自愿放弃监护权和侵害被监护人权益的案件分别占此类案件的31%和8%。①有的案件中法院判决理由不止一项，故几种情形的百分比总和超过了100%。

图2　法院判决撤销或变更监护人的理由

二、未成年人监护制度适用中存在的主要问题

（一）适用的法律依据混乱

我国现行法律中有关未成年人监护的规定散见于《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法通则）、《中华人民共和国婚姻法》（以下简称婚姻法）等法律法规和司法解释中，体系杂乱，内容零散，缺乏足够的系统性和逻辑性，导致司法实践中未成年人监护案件的法律适用具有很大的不确定性。在研究样本中，适用度最高的法律条文是民法通则第十六条，研究样本中有78%的案件适用该条文来确定未成年人的监护人。民法通则第十八条规定了监护人的监护职责和责任，有38%的案件适用了该条文。由于这两个条文的规定非常笼统、粗略，不具有可操作性，所以很多案件也适用或同时适用了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》（以下简称民通意见）第一部分中“关于监护问题”的一些具体解释。此外，婚姻法、《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未成年人保护法）、《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称妇女权益保障法）等法律及其司法解释中有关未成年人监护的规定在研究样本中也有适用。《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称意见）正式实施以后，其中的一些条文也成为法院判决是否撤销监护人资格的重要法律依据。

图3　未成年人监护案件中的法律适用情况

与此同时，未成年人监护案件案由确定的随意、不规范也加剧了法律适用的混乱程度。最高人民法院制定《民事案件案由规定》的目的之一是促进人民法院在民事审判工作中统一适用法律[1]31，但因涉及未成年人监护的四种案由之间的界限不够明晰，司法实践中不同法院对其把握标准各异，以致案由的确定较为随意。一些案情极为相似的案件，在有的法院被作为“监护权纠纷”案件处理，在另一些法院则被作为“申请撤销监护人资格”、“申请变更监护人”或“申请确定监护人”案件，而在处理结果上，也无外乎撤销原监护人资格，同时指定新的监护人和维持原监护人资格，驳回申请或起诉两种情形。由于“监护权纠纷”是普通程序案件，其余则是“监护权特别程序案件”，案由的不同必然带来程序规则适用上的区别。此外，在本次抽样的“监护权纠纷”和“申请变更监护人”案件中，有一些是被监护人父母离婚后，未与被监护人共同生活的一方认为对方未善尽监护职责，因而主张变更监护人的诉讼。但夫妻离婚并不影响其对子女享有的监护权，当事人要求变更的实际上是子女的直接抚养权而非监护权，因此这类案件的案由应该是“变更抚养关系纠纷”。这反映出一些法官在监护与抚养这两个概念上的混淆，也必然造成在法律适用上的混乱。

（二）单位、村（居）委会未发挥预期作用

依据民法通则和民通意见的相关规定，未成年人的父、母所在单位或未成年人住所地的村（居）委会在未成年人监护中主要承担着三项职责：一是当有监护资格的人之间对由谁担任监护人存在争议时，负责指定其中一人或数人为未成年人的监护人；二是在未成年人无人监护时，直接承担监护职责，担任其监护人；三是当未成年人的监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益时，向法院申请撤销该监护人的资格。然而实证研究表明，由于缺乏处理监护事务的人力、物力、财力等条件和必要的专业知识，未成年人的父、母所在单位或住所地的村（居）委会在未成年人监护中履行职责的情况并不理想，未能发挥立法者预期的作用。具体表现为：

1.诉讼前经过指定监护人程序的案件较少，且指定质量不高

民法通则第十六条第三款规定：“对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。”民通意见第16条将其进一步解释为：对于担任监护人有争议的，应当先由有关组织予以指定，未经指定而向人民法院起诉的，人民法院不予受理。这即是说，当有监护资格的人之间对由谁担任监护人存有争议时，单位、村（居）委会指定监护人是向法院提起诉讼必经的前置程序。然而出于对单位、村（居）委会指定监护人的中立性、专业性和权威性的质疑，很多当事人在出现争议后不经指定而径行向法院提起诉讼，法院为有效定纷止争，在受理案件时往往也并不严格遵循指定监护前置的要求。在研究样本中，仅有26起案件在起诉前经过了指定监护人的程序，而且这些案件均为未成年人住所地的村（居）委会指定，无一例由未成年人父母所在单位指定的情形。而在经过村（居）委会指定监护人的前述案件中，又有31%的案件因指定不当或被指定的监护人不能妥善履行监护职责而被法院撤销指定。

2.无单位、村（居）委会担任未成年人的监护人

当不存在具有监护资格的自然人时，依民法通则和有关司法解释，未成年人父、母所在单位或住所地的村（居）委会或者民政部门可以直接担任监护人，但事实上未成年人的父、母所在单位或住所地的村（居）委会通常不愿主动担任监护人，法院往往也更倾向于判令民政部门担任监护人。在研究样本中，无一例由未成年人的父、母所在单位或住所地的村（居）委会担任监护人的情形，即为适例。

3.村（居）委会申请撤销监护人资格的案件很少

在监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益的情况下，包括未成年人父母所在单位和住所地村（居）委会在内的其他有监护资格的人或单位均可向法院提出申请，要求撤销该监护人的资格。但在研究样本中，申请撤销监护人资格的绝大多数是有监护资格的自然人，即被监护人的近亲属，申请人为有关单位或组织的仅有5例。其中，由民政部门及其下设的救助机构、社会福利机构申请撤销的为3起，由未成年人住所地村（居）委会申请撤销的为2起，没有未成年人父母所在单位申请撤销的案例。

（三）未充分尊重当事人和被监护人的意思

1.立法赋予监护人的意思自治空间有限

我国当前未成年人监护人的产生方式主要有两种：一是法定监护，即依法律的明确规定，在一定范围的人员中直接确定监护人；二是指定监护，即由未成年人的父母所在单位、住所地的村（居）委会或人民法院等第三方来确定监护人的人选。无论哪种方式，都未能体现监护人的意思。尽管民通意见规定有监护资格的人之间可以协议确定监护人，也允许监护人将监护职责部分或者全部委托给他人，从而在一定程度上赋予了监护人自主决定监护事务的权利，但由于协议只能在法律规定的有监护资格的人之间进行，委托监护也不能使监护人彻底抽身于监护关系之外，所以事实上监护人的意思自治空间仍然相当有限，其选择监护人的意愿和处理监护事务的能力并未得到充分尊重与信赖。

2.忽视被指定人的意思

在未成年人住所地的村（居）委会和人民法院指定监护人时，有时会忽视被指定人不愿承担监护职责的意思，强行将其指定为监护人。这在研究样本中有两种典型表现：一是当同时存在两个顺序的有监护资格的人，顺序在前的人不愿意担任监护人，而顺序在后的人愿意担任监护人时，指定机关严格依照民法通则第十六条规定的监护人的顺序，将顺序在前者指定为监护人。二是在指定第三顺序的“关系密切的其他亲属”担任监护人时，不注意征求其意见，甚至漠视其反对意见，这在未成年人住所地的村（居）委会指定中尤为突出。

在前一种情形，由于依民通意见第14条之规定，只有当前一顺序有监护资格的人无监护能力或者对被监护人明显不利的，人民法院才可以从后一顺序有监护资格的人中择优确定，所以指定机关的做法尚属于法有据，只是不尽合理。但在后一情形，被监护人的父母、祖父母、外祖父母、兄姐以外的其他亲属对被监护人并不负有法定抚养义务，其承担监护责任以“愿意”为前提，不顾其反对，强行指定其担任未成年人的监护人实际上已经违反了民法通则第十六条的规定。在缺乏有效外部监督的现实情况下，很难想象这些不愿担任监护人的被指定人会妥善履行监护职责，充分保障被监护人的合法权益。

3.不注意征求被监护人的意见

民通意见第14条规定：“人民法院指定监护人时，……被监护人有识别能力的，应视情况征求被监护人的意见。”在司法实践中，被监护的未成年人的意见并未得到充分重视。大多数法院是依照民法通则对民事行为能力的划分，仅在被监护人具有限制民事行为能力，即年满10周岁时，才征求其对于监护人指定的意见。从研究样本看来，法院在指定监护人时，对不满10周岁的被监护人，仅有1起案件征求了其意见（该被监护人为5岁），征求意见率不足2%；对10周岁以上的被监护人，征求意见率也仅为48%。

（四）国家对未成年人监护干预不足

国家对未成年人监护的干预主要体现在两方面：一是监护监督，即通过立法、行政、司法等措施对监护人履行监护职责的情况进行监督；二是代位监督，即国家在必要的情况下直接承担监护职责，担任未成年人的监护人。我国现行未成年人监护制度对这两方面有所涉及，但因其规定不尽具体、合理，实际上国家干预的范围和力度仍显不足。

图4　法院征求被监护人意见情况

1.监护监督制度不健全

现行法仅对监护人监护不当的法律责任及人民法院根据申请撤销监护人资格做了原则性规定，但缺乏监督机构、监督事项、监督程序、监督职责等方面的具体规定，监护人的监护活动几近处于放任的“无监督”状态，由监护人任意为之。民通意见规定了学校、医院、村（居）委会、社会工作服务机构等单位及其工作人员对于未成年人受到监护侵害的强制报告义务，在一定程度上弥补了我国监护监督制度的不足，但其主要针对监护侵权的情况，未将监护人因为客观因素形成的监护不能、监护不力等情形包括在内，而且从实际效果上来说，民通意见侧重于事后处置，在事前预防方面意义不大。如前所述，在研究样本中，监护人监护不力的情形远多于监护侵权，这些情形几乎借由其他有监护资格的亲属提起诉讼而进入司法视野。不难设想，如果未成年人没有其他有监护资格的亲属，抑或有监护资格的亲属不提起诉讼，则国家公权力缺乏主动介入未成年人监护的路径，这些行为将无法被及时发现并受到有效规制，以致被监护人的合法权益难以保障。

2.国家代位监护的适用范围有限

依民法通则第十六条第三款规定，在没有该条第一款、第二款规定的监护人时，由未成年人的父、母所在单位或住所地的村（居）委会或者民政部门担任监护人。可见，我国并不缺乏代位监护的法律依据，但其规定主要存在以下问题：其一，代位监护仅适用于不存在法律规定的有监护资格的人，即监护人缺位的情形，无法适用于其他妨碍或影响被监护人权益的情形；其二，未成年人的父、母所在单位或住所地的村（居）委会可以成为代位监护的主体，但如前所述，单位和村（居）委会缺乏担任监护人的主动性和积极性。因此在实践中，国家代位监护的适用范围极其有限。在100份研究样本中，仅有3起案件适用了代位监护制度，且均系由民政部门担任未成年人的监护人。

三、未成年人监护的立法完善

（一）未成年人监护立法的基本原则

未成年人监护立法应确立儿童最大利益、家庭自治和国家适度干预三项基本原则。三者之中，儿童最大利益原则是最为核心和首要的原则，家庭自治和国家干预的目的均是为了实现儿童最大利益。

1.儿童最大利益原则

自1989年联合国《儿童权利公约》确立“儿童最大利益原则”以来，许多国家开始将其作为有关未成年人立法的基本原则，并相应修改了原有的一些法律术语和法律体例。我国作为《儿童权利公约》的缔约国之一，在未成年人监护立法方面自然应当践行公约的精神，履行对国际社会的承诺，从概念用语到制度设计均遵循儿童最大利益原则的要求。

尽管《儿童权利公约》并未明确界定儿童最大利益原则的具体内涵，在不同国家、不同历史文化传统和不同社会发展状况之下，该原则的确切含义和适用标准也有所不同，但是“把儿童作为独立权利主体来对待、保护”，“承认儿童享有自治权”[2]62已经成为当今各国在理解和实践“儿童最大利益原则”时的共识。儿童与成人一样是法律上的独立主体，其权利独立于父母或其他成人的权利。立法、行政、司法机关的工作人员和其他处理未成年人事务的人员须站在儿童的立场，尊重其意思，做出最符合其发展和心理需要、最有利于其身心健康成长的选择，而非简单依照自己的认知标准来代替儿童做出自认为符合其“最大利益”的判断或决定。

监护对未成年人的权益实现具有至关重要的影响，任何单位或自然人在处理监护事务时都应充分征询并尊重被监护的未成年人的意见。征询意见的对象不限于年满10周岁的未成年人，因为表达对于监护事务的意见并非民事法律行为，无须未成年人具有限制民事行为能力，只需其具有一定的辨别、理解和表达能力即可。唯因未成年人心智尚未完全成熟，易受外界环境和他人影响，有关主体对其意见应“按照其年龄和成熟程度给以适当的看待”。①参见《儿童权利公约》第12条第1款。

2.家庭自治原则

家庭自治是人类个体家庭产生以来承担子女抚养、教育和监护职责的普遍历史样态，即便在当代社会中也仍然是监护的常态模式。家庭自治有其情感基础、心理基础、利益基础和功能基础，维护家庭自治是维持家庭功能所必需的。[3]95家庭自治原则彰显了法律对人性的关怀，具体到未成年人监护中，就是要尊重各方当事人对于监护的自主决定。无论是父母对于监护事务的安排，还是有监护资格的人对于由谁担任监护人的协议，又或是没有法定监护义务的人愿意或不愿意担任监护人的意思等，只要不构成权利滥用且对被监护人的权益并无不利影响，都应得到尊重。

3.国家适度干预原则

盖因“法不入家门”等传统观念根深蒂固之影响，我国现行未成年人监护立法和司法实践中仍然存在过分倚重私下的家庭监护的倾向。家庭监护固然能为未成年人提供适宜其成长的家庭环境，具有其他监护形式不可比拟的优越性，但是随着我国市场经济体制的确立和家庭结构、家庭规模、家庭观念等的深刻变化，过分倚重家庭监护无疑将使未成年人监护停留在家庭自治的较低层次。

未成年人不仅是家庭人，也是社会人，是国家未来的公民。未成年人能否健康顺利地成长直接影响到社会的关系与秩序，也关系到国家的建构和发展壮大。未成年人监护不仅是父母或家庭的职责，也是社会和国家的责任。国家应凭借各种社会公权手段和社会公共机制协助、监督父母或其他亲属履行监护职责，并在监护人缺位、监护不能、监护不力甚至侵犯未成年人权益，未成年人得不到最基本的生存保障时直接介入未成年人监护，使未成年人受到良好、不间断的照顾和保护。

国家虽然有权对未成年人监护实施干预，但仍需尊重当事人的家庭生活自主权，干预应适度。以下两个原则可用以检验国家干预的适度性：一是法律保留原则，即国家对未成年人监护的干预具有法律上的依据，以法律手段进行，而非不法干预；二是比例原则，即国家干预在时点、方式与程度上与保障未成年人权益的需要相对称，而非过度干预。

（二）完善未成年人监护具体制度的建议

未成年人监护制度的完善涉及立法理念、立法定位、立法技术和立法用语等诸多方面，本文限于篇幅无法一一论及，仅以对100份研究样本的实证调研结果为事实前提，就具体制度的完善提出一些设想。

1.修正指定监护制度

选任合适的监护人是监护制度有效运行及充分保护被监护人合法权益的关键。[4]9鉴于指定监护人的权威性、专业性和严肃性，笔者认为，选定监护人时，应由人民法院作为唯一的指定机关，取消未成年人的父母所在单位和住所地的村（居）委会的指定权限。

一方面，将未成年人的父母所在单位作为监护指定机构带有强烈的计划经济时代的烙印和单位负载社会、政府职责的特色。随着经济体制改革的不断深化，个人与单位之间的联系日益松动，单位对个人家庭事务的管控能力也不断下降。研究样本中无一例由未成年人的父、母所在单位指定监护人的事实足以说明：由单位作为监护人的指定机构已经明显不符合客观事实。

另一方面，在村民、居民彼此熟悉、关系亲密的熟人社会中，由村（居）委会指定监护人具有熟悉情况、便于监督的优势，有利于保护被监护人的利益，但随着熟人社会向陌生人社会的转型，这种传统优势日渐降低。而且村（居）委会指定的专业性不足，有时甚至具有较强的主观倾向，更多照顾本辖区村民、居民的意愿或利益。这从研究样本中当事人寻求村（居）委会指定的比例偏低和村（居）委会指定质量不高的事实可窥一斑。此外，村（居）委会作为村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，对辖区内的村民、居民纠纷只具有调解职能，不具有裁决权力。①参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二、第三条。村（居）委会作为监护指定机关，实际上是在有监护资格的各方当事人存在争议且不能达成协议时做出具有强制性的裁决，有悖其组织性质与功能定位。

2.增设遗嘱监护制度

遗嘱监护是指未成年人的父母中后死亡一方以遗嘱形式为其子女选定监护人。大陆法系国家多采狭义监护制度，即监护制度与亲权制度互相分离。未成年人之监护既然被视为亲权之延长，则后死之监护人自应有权做成遗嘱而指定监护人，以期在亲权人死亡后能使该监护人代为照顾未成年子女之身体及管理其财产。[5]395

“亲子间自然之爱出于天性。”[6]695父母和子女之间大多具有自然血缘关系和情感上的紧密联系，寻求并实践子女的最大利益可谓父母的天性。一般而言，父母不仅不会损害子女的合法权益，还会尽其所能为子女选定最恰当的监护人。遗嘱监护既能弥补现有法定监护人范围不足的弊端，又可以避免有监护资格的人之间相互争夺监护权或推卸监护职责，从而促进未成年人得到良好的教养和保护，有其存在的必要性和合理性。

法律在推定父母为善意，赋予其通过遗嘱为未成年子女指定监护人权利的同时，也不得不预见到现实中可能有父母利用遗嘱监护侵害未成年子女权益的特例，也可能有被指定人不适宜担任监护人的情形，因此有必要对父母指定监护人之遗嘱进行司法审查。未成年人的父母双亡后，法院经被指定的监护人或其他有监护资格的自然人、组织申请，应审查遗嘱是否有侵害未成年人权益之虞，指定的监护人是否适格，进而做出遗嘱有效、开始监护或遗嘱无效、另行确定监护人的判决。[7]250-251

3.加大国家干预的范围和力度

（1）完善监护监督制度

未成年人在监护关系中处于受保护的被动地位。[8]48由于未成年人本身的特性，其难以知晓自己享有哪些权利，也没有能力判断监护人是否适当履行职责或自己的权益是否受到侵害，更缺乏在事实上或法律上为自己主张权利的可能性。只有建立有效的外部监督机制，才能确保监护人正确全面、忠诚勤勉地履行监护职责，充分保障未成年人的合法权益。

就监护监督的主体而言，首先，民政部门和未成年人住所地的村（居）委会可以担任监护监督人。民政部门在日常工作中能够了解被监护人的实际情况，方便对监护进程进行监督，能及时有效地根据实际情况保护被监护人的利益。村（居）委会虽然不具有公共管理职权，却不妨作为政府与被监护人之间的沟通组织，利用其最接近被监护人的优势对监护人进行监督。为了使监督落到实处，民政部门或村（居）委会可以指定专人负责辖区内的监护监督事务。其次，人民法院是执行监护监督事务的司法机关，从设立监护人、约束和批准监护行为、解除监护、审查监护监督人履行职责情况等方面全面介入监护关系。[4]10

监护监督人负责监督监护人履行监护职责的情况。具体而言，在人身监护方面，监督监护人是否尽到抚养、保护和教育被监护人的义务，是否促进了被监护人的身心健康发展，有无不当管教、惩戒被监护人，甚至实施家庭暴力或虐待、遗弃被监护人的情形；在财产监护方面，监督监护人是否妥善保管了被监护人的财产，有无不当处分行为。当监护人的行为违反法律规定或侵害被监护人的人身、财产权利时，监护监督人应申请人民法院撤换监护人；当监护人缺位时，应请求人民法院重新指定监护人。

（2）健全国家代位监护制度

监护监督是国家从外部对家庭监护进行的间接干预，而对暂时脱离家庭环境或暂时不适宜在家庭环境下继续生活的未成年人，国家须以更积极的姿态进行干预，直接担任其监护人，为其提供特别保护与协助。

民政部门代表国家履行监护职责，其可以通过行政委托的方式，将各地儿童福利院、救助管理站等社会福利机构作为监护执行机构；也可以采用家庭寄养方式，将未成年人委托给符合条件的家庭养育、照料。基于前述单位、村（居）委会不宜作为监护指定机构同样的理由，单位、村（居）委会不适宜也不应当代表国家担任代位监护人。

国家代位监护的对象是具有下列情形之一的未成年人：一是监护人缺位，即没有法律规定的有监护资格的近亲属，也没有其他亲属、朋友愿意担任监护人。二是有监护资格的人均有监护不能或不适格之情形，即虽然存在法律规定的有监护资格的人，但其或是在事实上不具有监护能力，如在监狱服刑、患有严重疾病等，或是在法律上不能承担监护职责，如欠缺民事行为能力，又或是具有不适宜担任监护人的情形，如年事已高、因故被撤销监护人资格等。

出现适用国家代位监护情形的，未成年人的近亲属、青少年保护机构可直接向法院提出申请；公安机关在执行职务过程中发现上述情形的，应向青少年保护机构提出建议。法院受理后根据实际情况做出裁定，裁定生效，未成年人的监护权则发生暂时或永久转移。在国家代位监护期间，若未成年人的法定监护人重新具备了为未成年人提供恰当适宜监护条件的能力，或已有的威胁未成年人健康成长的因素消失时，经当事人申请，并经法院核实及询问未成年人个人意见后做出裁定，法定监护权可以恢复。

需要说明的是，国家代位监护制度的运行有赖于监护监督制度的完善和落实，即通过对未成年人家庭监护状况的监督与及时反馈，为国家担任未成年人的监护人提供依据。

四、结语

家庭监护与国家监护是未成年人监护的两个方面。迄今为止，家庭依然是自然人成长和生活的最好环境，因而也应是未成年人监护职责的首要承担者。在通常情况下，法律规定、法院指定或被监护人父母遗嘱指定的监护人在家庭环境中对未成年人进行保护与教养，国家仅在家庭外围间接为其提供协助、开展监督，使监护人能善尽监护职责。只有在家庭监护力所不及之处，国家才直接代行监护人职责。如此这般，通过家庭监护与国家监护的彼此配合、家庭自治与国家干预的互动拉锯，使被监护未成年人的最大利益得以真正实现。

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责任编辑：蔡锋

Empirical Research and Rethinking of the Minor Guardianship System

DANShuhua, HUANGJing

Abstract:Empirical research into 100 minor guardianship cases reveals some problems in the application of China’s system and point to legal provisions that are confusing, parental units and village committees for minor domiciles that are not working the way they are expected, and state intervention that isn’t enough. The system of minor guardianship should be amended according to the best interests of the child, family autonomy and appropriate intervention of the state. Firstly, people’s courts should be the onlydesignator in terms ofguardianship. Secondly, the right ofdesignating guardians by wills should be entitled to parents. And lastly, the scope and power of state intervention should be enhanced.

Key words:minor guardianship; the best interests ofthe child; familyguardianship; state guardianship

基金项目：本文为中国婚姻家庭研究会资助项目“未成年人监护制度研究”的阶段性成果。

作者简介：但淑华，女，中华女子学院法学院讲师，主要研究方向为婚姻家庭法；黄晶，女，中华女子学院法学院讲师，主要研究方向为妇女人权、民商法。100101

中图分类号：D923.9

文献标识码：A

文章编号：1007-3698（2016）02-0019-08

DOI:10.13277/j.cnki.jcwu.2.016.02.002

收稿日期：2016-02-05