我国船舶排放控制区的特点及存在的问题

【摘 要】 为有效控制船舶大气污染物排放，在介绍我国设立的船舶排放控制区（ECZ）的基础上，对比国际海事组织认可的排放控制区（ECA），分析ECZ在地理范围确定、排放控制要求设置、核心港口区域设定、靠港船舶使用岸电替代措施地位等方面的特点，针对其存在的问题提出改进建议。

【关键词】 船舶排放；控制区域；大气污染；核心港口区域

0 引 言

当前，我国大气环境形势十分严峻，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。我国大多港口城市环境空气质量不达标，船舶排放问题越来越凸显，有效控制船舶大气污染物排放，将有助于改善环境空气质量。发达国家和地区的实践表明，设立排放控制区是控制船舶大气污染物排放的有效途径；根据我国治理大气污染的进程，目前，设立排放控制区控制船舶大气污染物排放也正当其时。[1] 为此，2016年1月1日新生效的《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气污染防治法》）第64条规定“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求”。

2015年12月4日，交通运输部发布的《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》，划定3个排放控制区（ECZ），并明确ECZ内航行船舶的排放控制要求。本文在介绍我国设立的ECZ基础上，对比国际海事组织（IMO）认可的排放控制区（ECA），分析其在地理范围确定、排放控制要求设置、核心港口区域设定、靠港船舶使用岸电替代措施地位等方面的特点及问题。

1 我国设立的船舶排放控制区

1.1 地理范围

我国设立了珠江三角洲、长江三角洲、环渤海（京津冀）水域等3个ECZ。

珠江三角洲水域ECZ涵盖由广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆等9个城市行政管辖区域构成的珠江三角洲区域内的内河通航水域以及相邻的内水和领海海域。

长江三角洲水域ECZ涵盖由上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州等16个城市行政管辖区域构成的长江三角洲区域内的内河通航水域以及相邻的内水和领海海域。

环渤海（京津冀）水域ECZ涵盖大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、秦皇岛、唐山、天津、沧州、滨州、东营、潍坊、烟台等13个城市行政管辖区域内的内河通航水域，以及大连、丹东大陆岸线交界点与烟台、威海大陆岸线交界点的连线以内海域。

1.2 核心港口区域

我国在设立ECZ的同时，提出了“核心港口区域”的概念，在每个ECZ内又设了核心港口区域，分别是：珠江三角洲水域ECZ内的深圳、广州、珠海等3个港口区域，长江三角洲水域ECZ内的上海、宁波-舟山、苏州、南通等4个港口区域和环渤海（京津冀）水域ECZ内的天津、秦皇岛、唐山、黄骅等4个港口区域。设置核心港口区域的目的在于：（1）在ECZ内划分出2个层次，以便在控制要求上区别对待；（2）在鼓励核心港口区域先行先试的原则下，核心港口区域可以在统一设定的排放控制要求外，提出更加严格的排放控制要求。

1.3 排放控制要求

（1） 2016年1月1日起，船舶严格执行现行国际公约和国内法律法规的船舶大气污染物排放控制要求，排放控制区内有条件的港口可以实施船舶靠岸停泊期间使用硫含量不大于0.5%的燃油等高于现行排放控制要求的措施。

（2） 2017年1月1日起，船舶在排放控制区内的核心港口区域靠岸停泊期间使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（3） 2018年1月1日起，船舶在排放控制区内所有港口靠岸停泊期间应使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（4） 2019年1月1日起，船舶进入排放控制区应使用硫含量不大于0.5%的燃油。

2 我国船舶排放控制区的特点

2.1 设立程序

设立ECA需要按照《国际防止船舶造成污染公约》（《MARPOL公约》）附则Ⅵ的规定进行[2]：由相关缔约国提出设立排放控制区的建议，说明拟设立排放控制区域的范围、评估区域内船舶排放对居民健康和环境生态的影响、分析设立排放控制区的必要性及其对国际贸易和航运发展的影响等。IMO根据建议中提供的信息进行相关评估，以《MARPOL公约》附则Ⅵ修正案形式设立排放控制区，修正案按照《MARPOL公约》的要求审议、通过和生效。

我国ECZ的设立，依据的是我国现行《大气污染防治法》，由交通运输部制定和发布规范性文件完成。ECZ的地理范围、排放控制要求等，由我国政府部门自主决定，兼顾了当前我国改善环境空气质量要求、行业发展要求和实施的可行性。我国政府部门主导ECZ的设立，是在可行性研究基础上的一个政治决定，设立过程时间较短。

2.2 地理范围

IMO是联合国处理海上安全事务和发展海运技术方面的专门机构之一，其宗旨是为了促进各国间的航运技术合作、鼓励各国在促进海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶对海洋污染等方面采取统一的标准，处理有关的法律问题。因此，IMO认可的ECA涵盖的地理范围不仅限于沿海国领土范围的内水和领海，还可以延伸到不属于沿海国领土范围的专属经济区。如北美ECA涵盖的范围包括美国、加拿大和法国圣皮埃尔密克隆大西洋沿岸外的专属经济区，美国墨西哥湾外的专属经济区，夏威夷岛、毛伊岛、瓦胡岛、莫洛凯岛、尼豪岛、考艾岛、拉奈岛、卡霍奥拉维岛等夏威夷岛屿沿岸外的专属经济区。

我国ECZ涵盖的地理范围仅限于属于我国领土范围的内水和领海。

2.3 控制要求

IMO通过《MARPOL公约》附则Ⅵ对于航行于ECA的船舶实施统一排放控制要求，如：航行于ECA船舶从2015年1月1日起需要使用硫含量上限为0.1%的船用燃油；对于2016年1月1日之后新造且航行于控制硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放的ECA的船舶，必须满足第3阶段氮氧化物排放控制要求。

我国ECZ的排放控制要求较ECA低，要求船舶使用燃油的硫含量上限为0.5%；目前仅控制硫氧化物排放，没有实施特别的氮氧化物排放控制。此外，在ECZ范围内，控制要求的实施采取分阶段、分区域逐步进行：先要求船舶在核心港口区域靠港停泊期间使用硫含量上限为0.5%燃油；再要求船舶在ECZ所有港口靠港停泊期间使用硫含量上限为0.5%燃油；最后才要求船舶在ECZ内使用硫含量上限为0.5%燃油。

3 我国船舶排放控制区存在的问题

3.1 地理范围

我国是《联合国海洋法公约》缔约国。《联合国海洋法公约》第17条规定“在本公约的限制下，所有的国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利”，即领海无害通过权；第24条规定沿海国义务包括“在依本公约制定的任何法律或规章时，沿海国不应对外国船舶强加要求，其实际后果等于否定或损害无害通过的权利”。如果在超越内水的领海范围内，要求国际航行船舶采取在IMO对全球国际航行船舶统一要求之外的减少船舶大气污染物排放的措施，则存在采取单边行动影响领海无害通过权的嫌疑，而我国在国际上历来反对在公约之外采取单边行动。

欧盟自2010年1月1日起，实施强制在港口停泊超过2小时的船舶使用硫含量上限为0.1%燃油的政策，这仅涉及处于内水范围的靠港船舶，因为沿海国在内水范围内有完全的主权，不存在单边行动的问题。我国香港特别行政区自2015年7月1日起，实施强制靠港船舶使用硫含量上限为0.5%燃油的政策，也只涉及我国内水范围的靠港船舶，同样不存在单边行动的问题。

我国ECZ设立的依据是国内法，珠江三角洲和长江三角洲水域ECZ涵盖的地理范围又涉及到领海，国际航行船舶，尤其是不在欧盟和北美航行的船舶，为满足我国ECZ排放控制要求，可能需要进行改造，增加装载满足我国ECZ排放控制要求的燃油储油舱及相应供油管路，在某种程度上损害了其在领海无害通过的权利。但是，这在法律上是否存在单边行动的嫌疑，值得研究。

3.2 控制要求

船用燃料的硫含量与船舶排放的硫氧化物直接相关。鉴于适用于船舶脱硫的废气后处理技术，不但难以适应较高的脱硫要求（相当于0.1%硫含量燃油的硫氧化物排放要求），而且船上布置废气脱硫后处理系统需要占用较大的空间。因此，目前控制船舶硫氧化物的排放主要通过控制船用燃料的硫含量实现。

我国ECZ当前仅对硫氧化物排放加以控制，要求船舶使用硫含量上限为0.5%的燃油，与我国香港特别行政区2015年7月1日起实施的强制靠港船舶使用燃油硫含量上限要求相同，但较ECA 2015年1月1日实施的船舶燃油硫含量上限控制要求、欧盟2010年1月1日实施的靠港船舶燃油硫含量上限控制要求低。航运企业在船舶既要满足航运区域和停靠港口的燃料硫含量要求的同时，又要尽量降低船舶运营成本，则需要在经过不同区域或者停靠不同区域港口的国际航行船舶上备有满足相应硫含量要求的燃油。为满足我国ECZ的控制要求，当挂靠欧盟和北美港口的船舶需要进入我国ECZ时，则需要额外再增加储存硫含量上限为0.5%燃油的储油舱，增加改造成本；只有不惜增加部分船舶运营成本的航运企业，其船舶使用硫含量上限为0.1%的燃油，才可以避免进行额外增加储存一种燃油的储油舱改造。但是，无论哪种情况都不适当地增加了航运企业满足控制船舶大气污染物排放政策要求的投入。

此外，由于我国ECZ要求使用硫含量上限为0.5%的燃油，部分船舶使用这样的燃油满足控制要求，而另一部分船舶使用硫含量上限为0.1%的燃油满足控制要求，我国需要保证上述2种燃油的供应，额外增加了燃油供应保障的麻烦。

3.3 核心港口区域

ECA是国际上采用比一般区域更加严格的船舶排放控制标准的特殊地理区域，在区域内同时实施明确且一致的船舶排放控制标准。我国在珠江三角洲、长江三角洲、环渤海（京津冀）水域ECZ内设立核心港口区域，以便在核心港口区域先于ECZ内其他港口区域实施控制要求或者鼓励核心港口区域先行先试。

目前，我国尚未有“核心港口”的概念，难以给核心港口区域一个定义，也就不存在核心港口所在的区域；设立排放控制区的目的在于减少船舶排放，核心港口区域是指采用严格船舶排放控制标准能最有效减少大气污染排放的港口区域，但当前我国缺乏足够的数据支持。

按照我国ECZ的控制要求，2017年1月1日起，船舶在ECZ内的核心港口区域靠岸停泊期间应使用硫含量不大于0.5%的燃油。从设定ECZ到在核心港口区域强制实施排放控制要求的时间只有1年，核心港口区域能够先行先试的时间也极其有限，原因在于：航行于欧美的船舶在核心港口区域内的码头挂靠，如果使用满足控制要求的燃油，则港口需要具备满足控制要求燃油的供应能力，这需要时间；不在欧美航行的船舶需要改造增加储存硫含量上限为0.5%燃油的储油舱，这也需要时间。在一个港口间具有相对稳定的竞争态势的区域范围内，要求一些港口“先行先试”可能影响自身竞争能力的措施，过于理想化。

尽管在核心港口区域开始强制实施严格的船舶排放控制要求后的1年起，排放控制区内的所有港口就开始实施同样的排放控制要求，但是一些核心港口区域内的港口企业可能仍然有理由担心其港口业务会转移到其他港口，如广州港南沙港区的集装箱码头与东莞港集装箱码头二者地理位置近，本来就存在激烈的货源竞争关系，广州港在核心港口区域范围内，东莞港不在核心港口区域范围内，可能因此会额外增加广州港对货源流失的担心。

3.4 涵盖的港口范围

设立排放控制区属于政府行为，应尽量避免因排放控制区政策的实施，影响区域内不同行政管辖范围内港航业及其相关产业发展的竞争态势。

我国辽宁、津冀和山东等沿海港口群之间存在竞争关系，大连港、天津港和青岛港发展目标都是建设成区域内的国际航运中心。2007年9月，原交通部发布《全国沿海港口布局规划》，从加强国家对港口规划和建设的管理，保障国家经济和社会全面、协调、可持续发展的角度出发，将辽宁、津冀和山东等沿海港口群归为环渤海地区港口群体。我国环渤海（京津冀）水域ECZ没有涵盖青岛港，这将改变环渤海地区港口群体中不同港口及其相关产业发展的竞争态势。

京津冀的大气污染问题十分严重，治理大气污染需要联防联动，不仅区域内应联防联动，不同区域之间也应联防联动。2013年10月23日，京津冀及周边地区启动大气污染防治协作机制，确定《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，提出“治理港口及船舶污染，探索研究环渤海区域治理措施”。为此，天津市清新大气行动计划增加“津冀鲁建港船污染源清单”的任务，提出“天津牵头，与河北、山东共同开展港口及船舶污染排放状况研究，建立港口及船舶污染源清单，开展港作船、流动机械设备、工程船舶、码头加注设施建设等港口应用清洁能源试点示范，研究探索港口靠泊船舶采用岸基供电方式替代自备燃油发电政策、措施，减少船舶燃烧重油造成的大气污染”。

3.5 靠港船舶使用岸电的地位

船舶在靠港之后，其污染物排放已经由“移动源”变为“固定源”，而其动力不再局限于自身携带的能源，可以在更广泛的范围内寻求使用更清洁的动力源。靠港远洋船舶使用低硫燃油、岸电、液化天然气（LNG）和电池动力，都能达到减少靠港船舶大气污染物排放的目的。靠港船舶使用低硫燃油或者岸电是适用于全部船舶的靠港减排手段；LNG只适应于LNG运输或动力船舶；电池动力也只适用于汽车运输船等靠港时间短且电力消耗较少的船舶。

研究表明，船舶使用低硫燃油减少了硫氧化物和颗粒物排放，但是并没有消除硫氧化物和颗粒物的排放，而且几乎不减少氮氧化物排放。[3]

靠港船舶使用岸电，可以在港口彻底消除利用辅机燃油发电导致的大气污染物排放，而将大气污染物排放转移到发电厂所在地区。这是因为电厂采用规模化和集约化的脱硫、脱氮、除尘、除雾措施而使大气污染得到更加有效的控制。

基于以上原因，靠港船舶使用岸电成为控制靠港船舶大气污染物排放的最终解决方案，需要分阶段、有步骤地大力推动。

《大气污染防治法》第63条第2款明确要求“新建码头应当规划、设计和建设岸基供电设施；已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造。船舶靠港后应当优先使用岸电”。在《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》中，即使针对靠港船舶，也仍然以燃油硫含量上限为主导指标作为排放控制要求，关于替代措施也是将靠港船舶使用岸电、使用清洁能源、尾气后处理等措施相并列，没有很好地体现“船舶靠港后应当优先使用岸电”的要求。

实际上，针对靠港船舶，可以将使用岸电作为主导要求，以使用低硫燃油为当前可以接受的替代措施。

参考文献：

[1] 彭传圣.我国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机选择[J].水运管理，2016（2）：1-4.

[2] 彭传圣，乔冰.控制船舶大气污染气体排放的政策措施及实践[J].水运管理，2014（2）：1-5.

[3] 彭传圣.推动靠港远洋船舶使用岸电问题探讨[J].港口经济，2015（9）：17-21.