关于政府设立引导基金支持产业企业发展的思考

闫林



关于政府设立引导基金支持产业企业发展的思考

闫林

改革竞争性领域财政资金投入方式，是划清政府和市场边界的必然要求，也是提升财政资金使用效益的有效途径。按照党的十八届三中全会决定精神，各级财政积极探索采取市场化手段支持产业和企业发展，设立政府引导基金就是其中重要方式之一。本文从政府引导基金的分类和意义出发，介绍了国内外政府设立引导基金的主要做法，分析了存在的问题，并提出有针对性的政策建议。

一、政府引导基金的概念和分类

（一）政府引导基金的概念及主要运作形式

政府引导基金指的是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金。作为政府参与创业投资的重要手段，政府引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的。

一般而言，政府引导基金都是按照私募股权基金的形式以市场化的方式运作。所谓私募股权基金，是指通过非公开募集资本设立有存续期的运营实体，并由专业团队负责管理，投资非上市企业，选择合适时机退出，以实现收益。根据分类方法的不同，私募股权基金有不同的类别。从功能角度来分，私募股权基金可以分为创业投资基金、过桥基金、并购投资基金等。从组织结构角度来分，私募股权基金可分为公司型、有限合伙型和信托型。

与私募股权基金一样政府引导基金也是按照市场机制设立、运营，并不直接参与项目投资，不参与子基金的日常管理。但是，与私募股权基金的营利性导向不同，政府引导基金一般还具有引导性和非营利性的特点：一是可以引导金融资本、民间资本及其他社会投资者参与基金募资；二是政府引导基金不以营利为目的，而是以让利、奖励等机制调动社会资本参与设立子基金的积极性①樊轶侠，孙家希：《发展政府引导基金如何做到“三力合一”》，《中国财经报》，2016年2月2日。。

（二）政府设立引导基金的作用和意义

政府引导基金是市场经济条件下政府支持产业企业发展的有效手段。近年来，股权投资基金逐渐成为企业的主要融资渠道，但作为市场化配置资源的金融工具，其先天的逐利性造成在部分领域存在投融资“市场失灵”。对投资风险大、回报周期长的产业、处于发展早期的中小微企业等，民间资本出资和投资意愿不足，纯商业性股权投资基金参与度不高。从产业结构调整升级、加快实体经济发展考虑，设立政府引导基金就是通过政府注资增信和适当让利，吸引社会出资、引导资金投向，弥补投融资“市场失灵”，发挥其对产业企业支持引导作用。

政府引导基金契合了当前转变政府职能和提高财政资金绩效的新形势和新要求。一方面，设立政府引导基金，符合转变政府职能的要求。政府引导基金实行市场化运作、专业化管理，政府部门确定政策目标和运作机制后，由专业管理团队在市场上筛选项目，有利于提高投资效率，也大大减少了权力寻租空间。另一方面，用好政府引导基金可以提升财政资金使用效率。与项目补助等传统投入方式比较，财政注资设立引导基金实现财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中、无偿到有偿的转变，有利于发挥财政资金杠杆效应和引导作用，提高财政资金使用效益。

二、国内外政府设立引导基金的状况

（一）国外政府设立引导基金的主要做法

从发达国家经验看，政府引导基金有助于资源优化配置，直接作用于企业发展，是政府推动现代产业发展和产业升级的有效手段。西方发达国家一直重视运用这一金融工具，不断完善激励政策，积累了很多经验。

1.美国的“小企业投资公司计划”（SBIC）

自1958年以来，为解决小企业资金短缺问题，美国开始实施“小企业投资公司计划”。当时的主要支持方式是为SBIC提供优惠利率贷款（SBIC发起人每投入1美元，政府为之提供匹配的4美元优惠利率贷款）和相应的税收优惠待遇。发展到今天，政府的主要支持方式是对SBIC到公开市场发行长期债券等提供担保。美国SBIC规定，只能投资于小企业，且至少将25%的自有资金投资于微型企业。SBIC项目培育了苹果电脑、英特尔、联邦快递和美国在线等一大批世界级创新企业，创造了超过100万个就业岗位。过去5年间，SBIC项目共向超过5900家美国小企业提供了170亿美元的资金。①资料来源：SBA,http://www.sba.gov/。美国SBIC项目的成功经验包括：一是市场化运作与政府监管相结合；二是充分利用杠杆担保资金募集模式；三是参与方各自权责定位明确；四是投资行为体现公共政策目标。②龙飞、王成仁：《美国SBIC计划的经验及启示》，《经济研究参考》，2015年第28期。

2.以色列的YOZMA基金

1992年，以色列政府出资1亿美元成立了YOZMA基金，开创了以色列一个专业管理的风险资本市场。YOZMA基金将基金资产分为两个部分，其中20%由基金直接投资，80%与其他资本共同组建了10支子基金，主要对以色列战略科技行业进行股权投资，特别是集中在通信、信息技术和生命科学等行业中的高成长性公司。成立至今，YOZMA共管理超过2.2亿美元的三个基金，对约50家公司进行了直接投资，帮助大量所投公司在世界主要证券交易所上市。③资料来源：YOZMA，http://www.yozma.com/。以色列YOZMA基金的成功经验包括：一是政府适时进退，纠正市场失灵；二是明确政府角色，避免政府失灵；三是投资方向明确，体现政策导向；四是借助国际合作，拓展海外上市途径。④萧端、熊婧：《政府创业引导基金运作模式借鉴——以以色列YOZMA基金为例》，《南方经济》，2014（7）。

（二）国内政府引导基金的发展情况

1.我国政府引导基金总体情况

自2002年第一支政府引导基金“中关村创业投资引导基金”设立以来，各地政府不断探索，通过财政注资设立了一批政府引导基金，包括创业投资引导基金和产业投资基金等。根据清科集团统计数据，截至2015 年6月底，国内共成立了304支引导基金，管理资本量达到3595.67亿元，平均单支管理规模为11.83亿元。图1反映了政府引导基金近十年的发展情况。①清科观察：《上半年百亿级政府引导基金频现，600亿基金支持中小企业发展》，http://research.pedaily. cn/201509/20150918388491.shtml。

图1　2006至2015年上半年政府引导基金设立情况比较

2.中央政府设立政府引导基金情况

截至目前，中央层面已先后设立了9支基金（含国务院常务会议已审议通过并正在设立过程中的），包括集成电路产业投资基金、现代种业发展基金、农业产业发展基金、科技成果转化引导基金、文化产业投资基金、新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等，财政出资约2000亿元，带动社会资本5000多亿元，运用政府引导基金支持实体经济的力度不断加大。

3.地方政府引导基金的典型做法

近年来，各级财政注资成立了数百只政府引导基金，也涌现出了一些比较优秀的运作方式。其中，北京和重庆在设立政府引导基金方面有一定的代表性。

（1）北京市中小企业发展基金。②任峰：《北京市中小企业发展基金扶小助微显实效》，中国金融信息网，2015年12月09日，http://news. xinhua08.com/a/20151209/1586083.shtml。为缓解创业期中小企业融资难题，早在2008年，北京市就探索建立了国内首支省级中小企业创业投资引导基金。据北京市财政局改革办负责人陈以勇介绍，引导基金成立以来，已经先后对225家中小企业进行了股权投资，实现财政资金放大4倍的功效。2014年，《北京市促进中小企业发展条例》实施，对涉及扶持中小企业发展的多项资金进行整合，设立了北京市中小企业发展基金。该基金的合作机构采取公开遴选的方案，在参股创投企业中，引导基金出资额不超过参股创投企业实收资本的30%，且不成为第一大股东；参股创投企业投资于创业期中小企业的资金额度，不低于引导基金出资额的2倍。为规范中小企业发展基金管理，2015年3月又制定了《北京市中小企业发展基金管理办法》，从设立原则、政策目标、运作模式、流程监管、信息披露、考核评价、退出清算等方面精心搞好制度设计。

（2）重庆市政府引导基金的发展情况。重庆自2013年下半年启动设立政府产业引导基金相关工作，2014年6月正式设立了产业引导股权投资基金公司。目前已发起设立专项基金20支，总规模192亿元，引导基金认缴出资48亿元，资金放大3倍。产业引导基金实行所有权、管理权分离，组建了引导基金管理公司，并成立评审专家委员会和项目投决委员会，以确保项目投资按市场化原则运作。

三、当前政府设立引导基金存在的问题

当前，一些已经设立的政府引导基金存在着募资难、投资慢、市场化管理水平低等问题，其促进产业企业发展的作用并未发挥出来。

（一）引导基金投资边界和自身定位不清晰

我国发展政府引导基金虽然已有十多年历史，但总体来说起步晚，有的地方对政府引导基金不够了解，盲目照搬国外做法，引导基金作用范围边界不清。一些社会投资的热点领域，如电子商务等，政府引导基金也参与其中，与民争利；一些不具备产业基础和投资条件的地区，地方政府全额出资或控股注资设立引导基金，找不到项目。从投资方向看，有些地方引导基金投向交叉重复，在选项目、投项目上相互竞争，降低了政府引导作用。

（二）运作方式的市场化程度不够

在政府引导基金中，地方政府财政资金的属性和管理思路使得引导基金被赋予了过多的政策性目标，而市场化运作的程度不够。比如，很多地方政府引导基金对基金注册地、投资地域、投资范围等做出了限制。此外，部分地方政府引导基金的机制设定不合理。组织形式上，有的基金按照事业单位形式设立，集所有权、管理权、托管权为一体，责权利不清晰，加之薪酬、管理机制难以吸引优秀管理人才，市场化程度不高。部分地方政府会通过设立理事会或董事会的形式，对基金的具体经营进行干涉，不能充分发挥产业基金投资的引导作用，扭曲了基金的市场运作机制。

（三）考核评价体系有待完善

目前，政府引导基金的业务重心更多放在合作管理机构的评估筛选、引资和投资上，而对基金的运作管理则重视不够，这使得政府难以对当前已经运作的政府引导基金全面客观地做出考核。特别是政府部门要实现的战略性目标，与基金管理机构希望的盈利性目标存在一定程度的冲突，如何平衡二者的关系，进而建立科学完善的考核评价体系，是亟需解决的问题。

（四）退出效率需要提升

根据国外经验，通常超过一半以上的投资会通过海外资本市场或收购兼并退出。与美欧等发达国家成熟资本市场相比，我国资本市场还不够完善，私募基金项目退出主要依赖IPO公开发行上市，加之IPO公开发行时间较长，并有阶段性关停风险，目前政府引导基金行业退出效率还有待提升。

（五）财政隐性风险依然存在

在当前规范地方政府举债、清理地方政府融资平台的大背景下，有的地方政府借设立引导基金为名，将其变为政府融资工具，采取财政资金劣后、甚至承诺对基金参与者的保本最低收益的方式，吸引银行信贷资金进入，从而达到财政资金放大的目的。这种做法容易导致国有资产流失，而且一旦基金在存续过程中出现任何问题，最终风险将全部转化为财政风险。

四、完善政府引导基金的有关政策建议

（一）加强政府引导基金的顶层设计

各地经济水平、产业基础、企业实力差异较大，推进政府引导基金要因地制宜，做好顶层设计。一是限定作用范围，政府引导基金应作用于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的重点领域和薄弱环节。二是聚焦重点产业，主要支持外部性强、基础性、战略性特征明显的产业领域。三是面向企业发展薄弱环节，主要支持中小企业创新创业和行业龙头企业做大做强。

（二）科学设定政府引导基金运作机制

科学合理的运作机制，是政府引导基金开展运营的关键。一是选准基金运作方式。结合基金政策定位，采取适宜的基金运作方式，比如，运用母基金参股基金的方式可以更好发挥杠杆作用，促进点多面广的中小企业加快发展；运用产业投资基金直接参股特定产业项目有利于保持政策穿透力，发挥引导作用。二是设立企业形式的基金实体。结合基金定位、社会出资人意愿等，设立公司制或合伙制基金实体，坚持所有权、管理权、托管权分离。三是建立多元化出资结构。结合政府引导基金政策目标，充分吸引社保基金、险资等机构性资金，吸引国企民企等出资，为基金优化内部治理结构、协同发展等打下基础。

（三）择优选定基金管理公司或团队

基金管理公司或管理团队是政府引导基金成败的关键。要综合考虑团队募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等，选出满足政府引导基金管理要求的绩优团队。同时，设定合理的激励约束机制，促使基金管理公司或管理团队不断提高管理水平。激励机制方面，主要是确定合理的管理费和奖励机制。总体而言，相对普通私募基金，政府引导基金募资难度、风险程度要略低一些，其管理费、绩效奖励可低于市场平均水平，但不应差距过大。约束机制方面，主要是强化资本约束，要求基金管理公司或管理团队对政府引导基金适当出资，部分投资风险大的项目也可考虑联合投资，与政府引导基金风险、收益进一步绑定。

（四）完善政府引导基金评价体系建设

完善政府引导基金评价体系的建设工作，有利于及时发现引导基金运作过程中出现的问题，并采取适当手段纠偏，确保引导基金不偏离既定的方向。同时，通过绩效评价，可以辨识出基金团队的专业性、匹配度、基金目标设定的合理性，进而采取对应的激励或淘汰手段，确保引导基金稳健运作。

参考文献

［1］刘健钧.境外创业投资引导基金运作模式与启示［J］.中国科技投资，2006（10）.

［2］刘毅飞.政府创业投资引导基金支持新兴产业发展研究［D］.北京大学，2015.

［3］清科研究中心.中国政府引导基金研究报告，2015.

［4］赛迪顾问.政策性新兴产业政府引导基金发展模式和策略研究，2013（1）.

［5］夏荣静.推进我国创业投资引导基金发展的探索综述［J］.经济研究参考，2011（36）.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）