中部地区就近城镇化的基础、挑战与对策——关于湖北省十堰市就近城镇化的调研

石英华　孙家希



中部地区就近城镇化的基础、挑战与对策
——关于湖北省十堰市就近城镇化的调研

石英华孙家希

党的十八大以来，中央把推进城镇化放在更加突出的位置，做出了一系列安排部署，把稳步推进以人为核心的城镇化作为现阶段我国改革与发展面临的重要任务。李克强总理在2014年政府工作报告中曾提出，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。就近城镇化是我国新型城镇化道路和战略的丰富和完善，既可以避免“异地城镇化”带来的一系列经济社会问题，又可以为解决“三农”问题提供更大的空间。为深入了解中部地区推动就近城镇化发展的基础、面临的挑战和困难，我们在2015年6月对湖北省十堰市就近城镇化进行了调研。先后走访十堰市市区、丹江口市、郧阳区、竹溪县、竹山县、房县等6个县（区）以及所辖的16个乡（镇）、39个村。本文简要分析十堰市就近城镇化的情况及我们的看法和建议。

一、就近城镇化是中部地区新型城镇化建设的现实选择

十堰市位于湖北省西北部，是鄂豫陕渝四省市毗邻地区的中心城市，南水北调中线工程水源区。辖四县（郧西、竹山、竹溪、房县）、一市（丹江口市）、五区（郧阳区、茅箭区、张湾区、十堰经济技术开发区、武当山旅游经济特区）。其中，郧西县、竹山县、竹溪县、郧阳区（原郧县）、房县、丹江口市为国家级贫困县。2014年，十堰市全市国土面积2.4万平方公里（城市中心区建成面积79.2平方公里，其中居住用地面积22.6平方公里，工业用地面积30平方公里），占全省总面积的12.75%；总人口347万，占全省5.8%。“十二五”期间，十堰市经济发展速度较快，居民收入增长势头向好，城乡收入比不断缩小，城镇建成区面积不断扩大，推进城镇化发展的基础和条件不断改善（详见表1）。十堰市所属的房县、郧阳区、丹江口市的主要情况见表2。

和湖北全境相比，十堰市区域面积大，人口少，经济总体发展缓慢，城镇化率低；城乡收入差距大，人均产出低，收入少。从产业结构上看，十堰市充分发展以汽车行业为代表的现代化工业，第二产业发展速度较快，第三产业发展速度没有达到全省的平均水平。十堰市和湖北省经济社会发展主要指标见表3。

通过对十堰市部分区县的现场调研，我们认为，我国中部山区自然条件较差，经济基础薄弱。现阶段，大多数外出务工人员只能离土离乡，由此带来了一系列社会问题。要实现中部山区的脱贫致富，社会和谐稳定，就要特别注意发展当地城镇，实现农民工务工离土不离乡——即实现“就近城镇化”的发展。一是可以避免“异地城镇化”带来的一系列经济社会问题。例如可以多渠道化解我国农业转移人口落户城镇困难问题，减缓大城市承受的巨大人口压力；可以解决农民工外出打工，子女及老人留守农村带来的问题等。二是可以优化城市结构，推动大中小城市和小城镇协调发展，丰富和完善我国新型城镇化道路和战略。三是可以为解决“三农”问题提供更大的空间。就近城镇化更加强调对当地产业的扶持和发展，以产业发展带动就业增加，进而实现农民脱离传统的农业生产，就近转化为产业工人，就近在城镇中工作和生活，这就为解决“三农”问题提供更大的空间。

表1　十堰市近年主要财政经济指标

表2　2014年十堰市属房县、郧阳区、丹江口市基本情况

数据来源：房县、郧阳区、丹江口市2015年政府工作报告及调研材料。

表3　十堰市和湖北省经济发展情况

二、十堰市就近城镇化发展已形成一定基础

在调研中，我们了解到，十堰市在推进城镇化进程中，注重规划引领，按照“一城两带”、“一核多支点”的发展战略，“外修生态，内修人文”，城镇化发展取得一定成效。其主要做法和成效概括如下：

（一）注重总体规划引领城镇化发展

十堰市发展注重整体规划先行，注重结合自身情况，明确定位，制定清晰的中长期城市发展规划。根据《十堰市城市总体规划（2010～2030）纲要》，未来十堰市域将形成“一心、两带、三区”的城镇空间发展结构，在“十二五”末实现三个100万目标（即城区人口达到100万人，建成面积达到100平方公里，汽车总产量达到100万辆）。“一心”指十堰中心城区。“两带”指北部沿G316、汉十高速形成的城镇密集发展带；南部以房县县城和竹山——竹溪县城及周边城镇为核心，依托省道S305和谷竹高速公路交通轴线形成的城镇集中发展带。“三区”指在市域北部、中部和南部形成三个重点生态保育地区。依据“核心强化、重点集聚”的城镇发展策略，积极促进人口向中心城市、县城和中心镇转移。规划2030年，形成1个特大城市（十堰中心城区）、3个20～30万规模的中等城市（丹江口市区、郧阳区、房县县城）、3个10～20万的小城市（竹山县城、竹溪县城、郧西县城）、15个1～5万规模的重点镇。基于现状发展条件和区域发展要求，《十堰市城市总体规划（2011～2030）》将全市划分为五个发展地区：北部中低山生态发展区、北部河谷地区城镇协调发展区、中部丘陵农林生态发展区、南部城镇协调发展区和南部高山生态保育区，不同地区采用差异化的发展策略。

除十堰市全域总体规划外，区县一级也有相应的总体规划。例如，房县属限制开发区。根据房县“四化”协调发展示范区规划（2013～2020），县域定位休闲旅游，划分区域分工，明确以发展绿色食品加工、生物医药为主导，建设成为具有休闲旅游特色的山水园林城市。

（二）“一城两带”战略带动十堰市就近城镇化发展

在中长期规划的引领下，十堰市现行的规划主要包括“一城两带”发展战略、“一核多支点”战略格局和“五城连创”建设目标。“一城两带”作为十堰市提出的“十二五”发展战略，指以十堰城区为核心，以竹房城镇带和汉江生态经济带为两翼，以县城和重点镇为骨架，以各具特色的小城镇为支点的新型城镇化发展体系。在这一规划下，竹房城镇带城镇化水平大幅提高，超过全省水平2.3%。汉江生态经济带纳入省“两圈两带”战略，进一步提升了规划水平。调研中发现，“一城两带”城镇化建设效果明显，城镇带居民的居住和生活条件均达到较高水平。

随着“一城两带”战略的逐步推进，十堰市的城镇化明显提速。“十二五”期间，建成区面积每年增加3.5平方公里，相当于每年新建2个人口达到6～7万人的重点镇。到2014年，十堰市城市化率达到51.6%，其中，县（区）城镇人口从2010年的27.7万人增加到2014年末的50.9万人，城镇化率56%，高于全市平均水平。根据调查数据粗略估算，在县、建制镇买房的农户，可能已经达到70%，进城购房的农户占农户总数的16%。如果考虑农民进城购房的比例，十堰市的潜在城镇化率至少比现在的比率高出15%～20%，达到近70%的水平。以竹房城镇带为例：竹房（竹山县、竹溪县和房县）城镇带沿线18个乡镇，规划总面积148.5平方公里，总人口82.7万人。其中城镇人口50.9万人，比2010年增加23.2万人，增加了45.6%。城镇化率61.5%，比2010年提高了25%。城镇化率比全市高出近10个百分点。

（三）以“一核多支点”协调发展推进城镇化建设

十堰市在推进城镇化建设中注重发挥生态这个最大优势，克服县域经济不强的短板，坚持生态保护和可持续发展并行。按照“一核多支点”战略格局推进城镇化发展，即以十堰城区为核心，各县市为支点的发展战略。十堰市为核心城市，房县建设“四化”协调发展示范区，郧阳区建设“十堰生态滨江新区”，丹江口市建设“中国水都”，竹山县建设“十星高地”注重激励机制，郧西县打造文化旅游强县，竹溪县建设十堰绿色崛起示范县。

十堰市中心城区是十堰地区的核心和枢纽，是国家重要的汽车产业基地。“十二五”期末，基本建成功能完善、产业高端、生态宜居、文明和谐的现代化区域性中心城市。中心城区大力发展现代服务业，加快区域旅游服务中心和商贸物流中心建设，完善区域服务职能。在注重产业多元化发展的同时，充分利用汽车和汽配产业雄厚的基础，做大做强汽车工业，提升产品的市场竞争力，并通过上下游的产业链关系，联动周边地区，打造汽车产业集群，辐射带动周边城镇发展。

各区县中，离十堰城区较近的郧阳区，将自身发展与十堰城区发展紧密结合，更加注重区政府所在地及周边乡镇在规划建设中与十堰中心城区在功能设置、市政基础设施和道路设施建设方面进行协调和对接。房县等区县离十堰城区较远，除以十堰城区为核心制定产业规划外，还根据自身状况设定以县城为核心、工业和旅游业协调发展的道路。

（四）坚持“外修生态、内修人文”的城镇化建设理念

十堰市生态环境敏感，是国家重要的水源涵养地。发展必须做到生态环境保护优先，提升区域性生态屏障作用。在调研过程中，我们体会到，十堰市既注重保持自然生态，又注重保护历史和文化的发展理念，做到了在城镇化建设中“外修生态、内修人文”。

十堰市全市森林覆盖率达50%以上，部分地区森林覆盖率达90%以上。在发展过程中，十堰市始终坚持生态环境优先，限制发展对生态有破坏性的工业产业。同时，虽还未能充分利用如恐龙化石、“郧阳人”等旅游资源，但仍然很注重发掘当地的自然和历史文化遗产。例如建设武当山旅游区、青龙山国家地质公园，保护武当山古建筑群，建设樱桃沟最美乡村，发展生态旅游业等。注重发掘十堰地方文化内涵，积极寻求对自然与历史文化遗产的合理利用。

其中，丹江口市作为市域副中心城市、鄂西生态文化旅游圈内的重要节点，境内丹江口水库是南水北调中线的起点。丹江口市在发展过程中，注重以水体保护为重点，执行水源地周边的环境保护要求，确保南水北调中线工程水源安全，将保护环境放在首位，以绿色产业支撑作为城镇化发展方向。

（五）通过创新机制突破城镇化发展瓶颈

十堰市在推进城镇化发展中，在投融资、土地流转、乡镇发展等方面积极探索机制创新，着力突破发展的瓶颈制约。

1.创新投融资机制。重点在发挥政府资金的引导作用、健全农村金融服务网点、加强社会融资服务体系建设、健全农村信用担保机制和创新农村信贷产品与服务方式等方面进行创新，形成政府引导、社会参与、市场运作、农民主体的多元化投融资体系。

2.开展乡镇综合改革试点。以城镇有序扩容为龙头，探索推进户籍管理、行政管理、土地开发利用、集镇建设和农村经营管理等五项改革，实现扩大集镇人口规模、扩大集镇建设空间和农村产业开发规模、扩大集镇功能、扩大专业合作社组织辐射带动能力等目标。重点推行了一取消（取消户口性质划分）、两放宽（放款地域限制和落户条件）、一相同（农民进城后享受与城镇居民相同的社会保障和公共服务政策）的户籍管理模式，将12个部门39项行政审批事项下放给试点镇，开展城镇建设用地增减挂钩试点等工作。

3.探索规范土地（山场）流转机制。在土地流转坚持“依法、自愿、有偿”原则的前提下，引导组建乡镇土地流转服务中心和村土地托管服务中心，搭建流转平台，规范土地流转工作流程，建立土地（山场）流转服务体系，推行土地（山场）出租、入股等流转经营模式。全市累计流转耕地35万亩以上，为连片开发特色产业创造了条件。

4.积极发展农民专业合作组织。依托特色主导产业组建专业合作社，吸纳农民入社，形成产业开发合力，促进主导产业做大做强，目前全市农民专业合作社已发展到1000多家。

（六）以特色产业发展促进就近城镇化发展

产业是城镇发展的基础和推动器。城镇的工业产业将农村的剩余劳动力从土地上吸引过来，实现城镇人口快速增长，城镇规模迅速扩大，促进农民就近城镇化。农村中的现代农业产业将农村人口集中在产业园区，提高劳动生产力，实现农村经济快速增长，人口不断聚集，为下一步工业化和城镇化打好基础，有利于农民就近城镇化。

推进就近城镇化，必须注重产业发展。十堰是“汽车城”，有良好的工业基础。在建设城镇化过程中，十堰市以工业为主导，注重发展现代化农业和农产品加工业，促进经济发展方式的转变。一是以建设产业园区为平台，大力发展新兴工业，通过改善招商引资环境，促进资金、技术、人员等生产要素向产业园区流动，将园区作为区域经济发展的增长极，实现生产要素聚集，吸引农村剩余劳动力就地转移，促进就近城镇化发展。二是鼓励工业资本下乡，建设现代化农业。走以工促农、以城带乡、农企联合的道路。建设“四个百万”工程，即百万亩茶叶基地、百万亩中药材基地、百万亩核桃基地和百万头山羊产业养殖基地。推动农业深加工，农民转型成为农业工人，就地就近就业。三是发展现代服务业，尤其是发展旅游业。发挥十堰自然资源优势，挖掘文化旅游，自然旅游，观光农业产业。

房县在城镇规划中，特别注重将城镇化和工业区建设、农业产品加工基地、旅游产业结合起来，促进一二三产业融合发展，形成了以“两区”（十堰南部生态工业新区、竹房城镇带引领区）、“一基地”（十堰绿色农产品生产加工核心基地）、“一节点”（鄂西生态文化旅游圈重要节点）为主要内容的战略布局，一二三产业和城镇化发展同步推进。

（七）扶贫开发与就近城镇化协同发展

十堰市在近年来的工作中，将扶贫开发与城镇化建设相结合。大力发展特色县城、特色集镇建设，积极推进城镇扩容，提升城镇功能，加快农村新型社区建设，美化居住环境，完善配套设施，改善公共服务，促进农村居民由分散到集中居住、由农民向市民的转变。

1.以农村新社区为支点，实施连片开发、推进扶贫工作。针对农户居住分散程度，自然资源和地理条件，在扶贫开发整村推进基础上，实施连片开发，引导现有村庄向中心村集中，适当合并小型村、自然村和偏远村，因地制宜探索扶贫搬迁、迁村腾地、危房改造、村庄集并等农村社区建设模式。丹江口市、郧阳区等地实施鼓励贫困农户集中居住、进城居住的措施，对贫困农户改造危旧房、集中建新房或者进城购房，分别补助每个农户2万元、3万元、4万元。我们实地走访过的蒋家堰敖家坝、水坪大石门等片区是当地农村社区建设的典型。目前，竹溪县的蒋家堰镇聚集1.1万人、水坪镇聚集1.2万人，竹山县的宝丰镇聚集4万人、麻家渡镇聚集2万人，小城镇建设和镇域经济初具雏形。

2.以集镇为重点推动城镇化发展。以重点镇、特色镇为依托，突出地域特色，打造示范亮点，增添集镇发展活力和魅力，提升城镇发展带整体建设水平，吸引农民到集镇定居生活。

3.以县城为龙头带动城镇化发展。以县城为中心，推进城区改造和新城建设，盘活土地资源，配套市政建设，拓宽城镇空间功能，增强人口承载能力和对周边地区的龙头辐射效应，县城承载辐射带动能力明显增强。

4.把城镇建设与工业园区建设、扶持龙头企业、第三产业发展相结合，加快人口向城镇集聚。通过加快园区建设，推进产业向园区集中、就业向非农转移。一批以生物医药、农产品加工和机械加工为主的企业初具规模，吸引了大批农村剩余劳动力的就地就近转移；通过培植壮大武当道茶、神农本草、统香食品等龙头企业，走以工促农、以企带村、农企联姻的路子，推动城乡产业整体发展；积极引导扶持旅游、商贸、物流等现代服务业发展，鼓励农民务工、经商、办企业，加快人流、物流、资金流向城镇聚集。

三、十堰市就近城镇化发展仍面临诸多困难

从十堰市调研了解的情况看，我们认为，近年来，十堰市坚持推进“一城两带”战略，在以工促农、以城带乡、协调发展方面进行了积极探索，就近城镇化发展取得一定成效。但是，就近城镇化发展还面临多方面特殊困难，存在诸多薄弱环节。

（一）经济发展水平低，区域间不平衡，贫困程度深制约就近城镇化发展

十堰市经济发展水平落后，贫困程度深，区域发展不平衡，较发达的中心城市与极落后的边缘贫困县之间存在着较大的梯度，不仅影响了全市经济社会的全面协调、可持续发展，而且制约了就近城镇化的推进。全市6个县市区为国家级贫困县。除前文分析的人均GDP低于全省平均水平等方面外，还存在贫困人口比例高，绝对贫困人口多等问题。截至2014年，全市贫困发生率为33.9%，高出全省19.7个百分点，在全省市州排名第一；建档立卡的贫困人口中，人均纯收入低于2000元的极端贫困户达9.5万户，占比35.9%，在全省排名第一。扶贫任务艰巨。以房县为例，贫困人口大多居住分散，且居住在高寒边远山区；文化程度偏低，即使外出打工，也只能从事简单繁重的工作，工资收入不高，转变贫困状况非常困难。库区移民等生态移民因为丧失了原有的生产资料和生活资料，贫困程度加深，为就近城镇化发展带来很多困难。

（二）财政基础薄弱直接制约当地基本公共服务供给能力

十堰市财政基础薄弱，财政收入远低于财政支出。自2006年开始，这一趋势逐年强化，详见图1。2014年，全市财政收入133.1亿元，全年地方财政支出258.2亿元，是收入的1.94倍。如果没有中央转移支付，地方财政将收不抵支，地方政府常年负债运营，财力远远不足。财政基础薄弱，直接制约地方基本公共服务的供给能力，影响就近城镇化的推进。

（三）基础设施落后影响城镇综合功能完善

现阶段，十堰市的公共交通、农民住房、饮水等问题还存在很多欠账。立体交通网络还没有完全形成，高铁、航空尚在建设之中，距周边大城市车程均在4个小时以上。高等级公路占比不到10%，尤其是农村交通循环不畅，通客车行政村仅占通公路行政村的58.2%。全市456个重点贫困村中，危房户数达到2.1万户，未实现饮水安全户数7.6万户，在全省四个片区中占比最高。基础设施落后，影响城乡生产要素的自由有序流动，影响城镇综合功能的完善。

（四）地域环境制约产业布局、经济发展和宜居环境建设

十堰市地处山区，境内地形复杂，耕地少且较为贫瘠。自然环境没有为农业生产和交通运输提供良好的支撑。人均耕地少，洪涝、干旱、山体滑坡等自然灾害频繁，发展农业存在很大的困难。境内多山地，建设基础设施成本很高，且部分地区由于环境封闭，信息闭塞，人民生活水平难以得到提高。由于十堰地处南水北调水源保护区，部分地区被划分为限制开发区，限制因素较多，工业化和环境保护间矛盾比较突出，相对建设成本和招商引资成本都比较高。

图1　2000～2014年十堰市财政收支情况

（五）对打工经济的依赖度较高，就近城镇化发展的基础尚显薄弱

统计数据显示，目前十堰市农业人口240多万，包括农村劳动力约145万，其中外出务工的劳动力80万左右，占55%，打工收入占农户收入的70%-80%。调研组入户调查问卷结果也相差不多，外出劳动力占劳动力总数的60.2%；打工收入占农户家庭收入的77%。由于当地工业、农产品加工业、商贸企业发展不快，集聚不足，很多农民工长年外出打工，平时并不居住在自己在集镇、小城镇或县城购买的住房里，对住房所在城镇的消费和经济发展的带动能力弱，也不利于当地第三产业的发展。

（六）城镇数量较多，但规模偏小，吸纳人口能力差

在政府扶贫等资金和政策支持下，很多农民在集镇建房或买房，集镇、小城镇的居民考虑子女就学、未来养老等因素到更大的城镇、县或市购买住房，但从小城镇吸纳人口和集聚乡镇工业以及城镇规划管理主要指标来看，很多小城镇不具备吸纳大批农村剩余劳动力、集聚大批乡镇企业的能力。

四、十堰市就近城镇化发展的对策建议

未来，十堰市应根据国家城镇化发展及扶贫开发总体部署，以及湖北省的相关发展规划，积极推进就近城镇化发展。相关对策建议如下：

（一）发展特色优势产业，为就近城镇化发展提供坚实的经济支撑

实现就近城镇化的关键是产业发展。十堰市应继续发展汽车工业以及相关的物流、配件等产业，发展已有一定基础的医药制造业、纺织业、化学制品业、有色金属冶炼业、电力生产、农产品加工业等，积极发展符合生态环保要求的绿色生态农业、养生旅游产业，增强产业相关性，延长产业链，提高产业发展和集聚人口能力，促进农业转移人口就近从业，为就近城镇化发展提供坚实的经济支撑。支持县域经济、镇域经济和民营经济发展，增强就业吸纳能力，优化创业环境，鼓励和吸引在大中城市务工、有一技之长和一定资金积累的农民工回到家乡的城镇创业。通过产业发展完善城镇功能，拓展城镇新的发展空间，培育和增强城镇的竞争力，使农民“搬得进、住得起、稳得住、能致富”。

（二）进一步优化小城镇的总体布局，增强小城镇的吸纳辐射能力

充分发挥规划的先导和引领作用，按照区域功能定位及产业格局，进一步优化集镇、小城镇的布局，促进新型农村社区科学布局，将城镇化发展规划与产业发展、土地利用、基础设施及公共服务规划有效衔接，提高公共基础设施的承载能力和利用效率，增强小城镇对人流、物流、资金流的吸纳能力，提升城镇对周边农村的辐射影响力，为实现就近城镇化创造条件。尊重农民意愿，综合考虑经济发展水平和现实需求，因地制宜推进就近城镇化，杜绝盲目“造城”。同时，改革行政管理体制机制，打破行政壁垒整合行政区划，适度合并村庄和小城镇，适度降低设市标准，支持有条件的中心镇发展成为小城市，实施经济发达镇扩权改革，下放部分经济社会管理权限，激发小城镇发展活力。

（三）创新体制机制，加快推进基础设施建设，增强城镇发展后劲

一是加强政府对财政资金的统筹整合，发挥资金合力。整合各类涉农资金，改进资金分配办法，增强政策针对性和实效性，避免政策碎片化和资金“撒胡椒面”问题。二是创新支持方式，引入政府与社会资本合作（PPP）模式，扩大政府采购服务范围，引导社会资本参与城镇基础设施建设，参与公共服务提供，推进市场体系的发育和市场机制的成熟，为就近城镇化提供长期持续动力。加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，增强城市群和城镇发展后劲。三是完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制，积极探索基础设施资产证券化、基础设施投资基金、发行债券等建设融资手段，提升金融对就近城镇化的支持。

（四）健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，推进基本公共服务均等化

就近城镇化，不是简单的农民户籍或居住地的变动，而是实现农业转移人口的基本公共服务均等化，农业转移人口可获得基本公共服务的方式和水平达到城镇标准。因此，应以城乡一体化、迁徙自由化为方向，健全财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，合理规划各级政府在农业转移人口享受的教育、社会保障、医疗卫生、就业、住房保障等基本公共服务方面的事权和支出责任。完善城镇功能，提高综合承载能力，强化公共服务功能，保障公共服务公平、均衡供给。完善社会保障制度，逐步将农民纳入社保范围，建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，确保城乡居民享有平等的基本公共服务、社会保障、社会福利等各项权利和发展机会。

（五）促进扶贫开发与就近城镇化协同发展

十堰市是国家集中连片特困地区。要从根本上解决十堰山区的贫困问题，应该将扶贫开发与城镇化建设相结合，坚定不移地走城镇化道路，通过减少农村人口，实现农村脱贫致富。以农村新社区为支点，连片开发推进扶贫工作；以集镇为重点，县城为龙头推动城镇化发展；以城镇为增长极，加快经济增长速度，最终实现区域脱贫的目标。应整合扶贫等专项资金，推进集中连片建设，将集中连片建设与精准扶贫相结合。调研了解到，十堰市前期连片开发的片区建设模式很有成效，促进了基础设施建设和当地人民生活水平的提高。继续实行时，建议高起点规划，高标准实施。从市级层面甚至省级层面整合项目基金，推进集中连片建设，尤其是整片推进基础设施建设。

（六）从国家治理现代化的角度出发，优化区域政策设计

十堰市是南水北调中线工程核心水源区，也是国家集中连片特困地区。十堰与陕西相邻，具有与西部地区相似的不适宜发展的种种自然地理环境，但享受不到西部地区的倾斜政策。建议从国家治理现代化的角度出发，优化区域差别政策，改为以当地经济社会综合发展指数等指标设计对地方的扶持政策。在短期内政策难以调整的情况下，可考虑十堰市参照执行西部地区的优惠政策。健全对水源区等生态补偿相关转移支付制度，特别是健全水源区与受益地区的横向转移支付制度。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）