软法治理与区域府际合作之契合

软法治理与区域府际合作之契合

石佑启

加强区域府际合作，需要构建有效的法制保障平台，在不突破现有行政区划制度和现行立法体制框架下，充分发挥软法的治理作用，解决区域合作中的制度供给问题不失为一条有效的路径。在区域府际合作中，规则需求与规则供给的矛盾是客观存在的，在硬法规则供给不足时，软法所起的作用是显而易见的，软法治理往往成为各方主体合意或者可取的选择。软法治理之于区域府际合作存在以下契合之处：

第一，软法治理能够及时回应区域府际合作对于法规范之迫切需求。随着社会公共事务日益复杂化、多样化，公共治理领域涌现出大量亟待规范的问题。然而，由于制定硬法的主体有限、程序严格且成本较高，因而往往未能及时就公共治理中出现的新情况、新问题制定硬法规范，而且在某些领域也存在着对于硬法治理必要性的争议。这就使得紧靠硬法难于满足公共治理的需要。而区域府际合作作为当前公共治理领域的新生事物，也由此遭遇到硬法规范供给上的瓶颈。在此情况下，软法凭借其在制定主体、规制方式、创制效率等方面的特点与优势，对此作出了较好的回应。首先，软法对于制定主体并没有明确的限制，软法治理为区域府际合作的规范生成提供了较为宽松的环境。其次，参与府际合作的各方主体共同制定的软法规范，针对性和适应性强，能够为区域府际合作治理活动提供较为细致、有效的规范支撑。最后，软法的制定并不存在一个统一的强制性规定，因而可以依据调整对象的具体情况采取适合的程序，以尽可能缩短软法自起草至出台所需的时间，进而为区域府际合作提供及时的规范依据。

第二，软法治理在内在属性上与区域府际合作相一致。在有关软法的各项描述中，“软”无疑是其性质的核心体现。一方面，软法作为一种共同体规则，属于一种内生型的法规范，是共同体成员自愿规制的结果，它的实施不以国家强制力为保障。在区域经济一体化的进程中，绝大多数的府际合作均属于自愿性的行为，对于合作行为的规制很大程度上也是出于合作各方的自愿需求。而基于软法规范的内生性，软法治理与区域府际合作中自愿规制的需求在本质上是一致的。另一方面，与硬法所具有的“管制法”、“强制法”的性质不同，软法具有较强的民主性与协商性，它较少对于主体之间的“命令——服从”关系作出规制，而是更多地对主体之间的平等互动关系予以调整。而由于府际合作关系一般经由政府组织之间的协调一致而达成，有别于政府组织之间基于领导、监督等产生的管制关系，因而适于运用软法治理机制来进行调整。

第三，软法在调整方式上具备相当的“弹性”，有利于对区域府际合作进行有效规范。一方面，软法规范不存在一种固定的逻辑结构，因而它能够以更丰富的规范形式对行为作出调整。就当前区域府际合作而言，它正处于由非制度化向制度化过渡的阶段，其行为模式呈现出多样化的特征，但现有的行为模式并非都具备传统硬法所要求的逻辑结构上的“完整性”，因此，不宜不加区分地将这些行为模式都纳入硬法的调整范围。但与此同时，实践对于区域府际合作的合法性拷问又使其亟须来自法规范的支持。在此两难境地之中，软法不拘一格的规范结构为此提供了一个有效的解决途径。另一方面，在绝大多数情况下，区域府际合作是一种以自愿为前提的行为，因此，对于是否实施府际合作、如何实施府际合作等问题，地方政府及其部门享有较大的自由裁量权。目前，硬法对于自由裁量权的规制主要是在涉及外部行政行为的领域，而对于内部行政行为的自由裁量则未作出明确规定。而且，自由裁量权实际上是行政主体作出行政决定时所拥有的一种弹性空间，“刚性”的硬法一般只能就赋权予以规定，即只能就行政主体是否享有自由裁量权作出规定，而难以周密地规范此种“弹性”权力。此外，自由裁量权的行使还要求对技术性与操作性问题进行考量，这些问题往往十分具体，在硬法的框架下难以进行细致的调整。由此可见，对于区域府际合作所面临的问题，有必要诉诸于富有“弹性”的软法，通过软法治理予以解决。