由“精准扶贫”对分税制改革下中央与地方财政关系的反思

刘雨生

摘 要：自1994年，分税制改革已经实施了20余年。它通过税种的划分，实现了中央与地方的分权、分税、分管，既增强了中央的宏观调控能力，也造成了地方资金缺口等诸多问题。本文结合2013年习总书记提出的“精准扶贫”，对分税制改革下中央与地方关系进行了分析，并提出了建议。

关键词：分税制改革；精准扶贫；中央与地方两个比重财政关系

一、分税制改革

（一）何为分税制

分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。实质上，分税制就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

对于我国的财政体制改革，1992年着手设计、1993年准备、1994年实施的税制改革和分税制改革将关税等体现国家利益、消费税等宏观调控能力较强的税种划为了中央税，将增值税等与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，将营业税等适合地方征管的税种划为地方税，既考虑了税种属性，又兼顾了中央集中财力的需要和地方承受能力，是我国社会主义市场经济的奠定性改革。

（二）为何要进行分税制改革

党的十一届三中全会确定了我国改革开放的总方针，明确了通过财政体制改革放权让利和全面承包来推动我国经济的快速发展。在这样的财政体制改革下，实施了“分灶吃饭”和财政“大包干”等措施，打破了之前财政统收统支、“吃大锅饭”的局面。然而，财政尤其是中央财政却日益窘迫。“两个比重”（即：财政收入占GDP比重（%）和中央财政收入占财政收入比重（%））急剧下降，财政难以平衡而陷入“打补丁”的状况，中央财政甚至需要需向地方政府借款弥补资金缺口。在这样的情况下，地方短期行为、地方保护现象严重；而中央财力不足，宏观经济调控能力不足和资源配置效率低下。

于是，以“统一税制”为总基调的税制改革和以“事权和财权相结合”为指导原则的分税制财政体制改革应运而生。其不仅增强了财政总体实力和中央财政的宏观调控能力，而且强化了市场配置资源的作用和地方财政的预算约束。

（三）分税制改革取得的成就

1994年实施的分税制改革及其不断完善，充分调动了中央和地方政府的积极性，较好地处理了二者的关系，使得“两个比重”稳中有升，形成了财政，尤其是中央财政收入稳步增长机制，中央宏观调控能力不断增强，资源配置更加优化。（见表1）

如表1所示，分税制改革扭转了之前体制下“两个比重”急剧下滑的趋势，改变了先前中央财政依赖于地方财政的被动局面。中央通过税收，转移支付等手段提升了其宏观调控能力，也使得我国经济更加稳定，抗风险能力更强。

二、由为何提出“精准扶贫”看分税制改革后中央与地方的事权、财权关系

（一）分税制改革后中央与地方事权、财权存在的问题

地方尤其是基层财权较为薄弱，甚至出现资金缺口，很多地方政府不得不依靠“土地财政”等手段，通过卖地等非税收收入甚至是制度外收入来弥补税收不足。

中央转移支付制度不科学、不完善。虽然近年来随着中央财政收入的增加，中央财政支出中，用于税收返还和转移支付的比重持续上升，但是由于中央与地方的信息不对称，转移支付制度目标取向不够明确，一般性转移支付与专项转移支付比重严重失调。转移支付制度的缺陷难以顺应中央财政支出的目标，资金规模效益低，并在一定程度上加重了地方政府的财政负担。

中央与地方政府在事权、事责方面存在着“缺位”、“越位”与“错位”等问题。比如，外部性较强的跨区域生态环境保护与污染治理，空气、水、土壤等资源性公共产品和社会制度、标准规范等制度性公共产品的供给都应由中央政府作为责任主体；而区域性基础设施建设、地方公共产品提供等都应由地方政府作为责任主体。

（二）以我国“扶贫”出现的问题为例分析

长期来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，由中央为主导的转移性支付进行扶贫往往是粗放型扶贫，常常出现针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。如：贫困居民底数不清，扶贫对象常由基层干部推测估算，扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫。同时，由于中央与地方政府在事权、事责方面存在着“缺位”、“越位”与“错位”问题，中央对扶贫指标、基金的监管不到位，导致人情扶贫、关系扶贫，应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公现象，甚至滋生腐败。

针对此，习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”，即要做到：精准识别，精准帮扶，精准管理。要实现“精准扶贫”，本文认为很重要的就是要明确中央和地方相应的财权、事权关系，并且在必要的方面，加强地方财政的主导地位。

三、由如何进行精准扶贫对中央、地方财政关系的建议

（一）对“四个一批”的分析

“四个一批”，即“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”，这是进行分批分类精准扶贫的理念。

通过扶持生产和就业发展一批，就是要加强业务培训和培育计划，因地制宜制定特色扶持政策、机制，帮助一批具备软硬件基本条件的群体迅速脱贫。比如“培训培育”所涉及的教育，就属于涉及全国整体利益的公共产品，所有公民都应均等的享有，这就应当由中央政府来提供。而后者所涉及到的“因地制宜”的特色扶持政策机制，就可以由当地政府通过相应的地方性税收减免甚至补贴，以及提供相应的基础设施来实现。

通过移民搬迁安置一批，就是针对部分因居住地自然条件恶劣等因素、不具备扶贫脱贫的基本自然资源的贫困群体，有计划性的移民搬迁，安置到自然条件相对较好的居住地，并继续实施帮扶直至脱贫。针对这类贫困人群，由于移民搬迁涉及到跨区域问题，需要各地区相互合作协调，故需要高一级政府加以调整。

通过低保政策兜底一批，就是针对部分劳动能力低下，或是丧失劳动能力的贫困人群，不再以就业培训为主，而是果断通过低保等民政救助的方式保障其基本生活；通过医疗救助扶持一批，就是帮助部分群体缓解医疗压力，杜绝因病致贫、增加贫困人口，也防止因病返贫、使得扶贫工作倒退。这类扶助可根据具体情形由中央和地方共同承担，但具体精准识别，精准帮扶的责任要由地方政府承担。

（二）对中央、地方财政关系的建议

中央政府与地方政府应有更加明确的事责事权，其划分应当遵循外部性、信息复杂性和激励相容。应当更加充分地发挥地方政府的积极性，将适宜地方政府的事权与事责赋予其适度自主权。同时，必须调整政府间财政收入分配格局，完善地方税制，为地方政府履行职能提供更有力的财力保障。

对于资源配置而言，谁承担了公共产品的费用和成本，谁就享有这些公共产品的效益。由于大部分公共产品实际是地方性公共产品，如：地方性基础设施建设，且地方政府对于本地的需要、偏好等信息最为了解，故由地方政府来提供更有效率。但对于由外部效应的项目，如；跨区域性生态环境保护与污染治理，就需要中央政府来协调解决。

对于收入分配而言，中央政府可以通过全国统一的个人累进所得税和相应的转移支付政策，缩小贫富差距；也可通过地区间的收入再分配，改善区域间的收入差距，及中央政府通过财政管理体制进行地区间的转移支付。而地方政府在这方面的职能较为有限。

同时，中央还需通过其宏观调控手段，维持经济的稳定和发展，实现充分就业，物价稳定，经济增长。

参考文献：

[1]白彦锋，王凯.中国分税制改革20周年：回顾与展望[J].新疆财经，2014（1）：5-13.

[2]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015，10（下）：28-30.

[3]中国统计年鉴.