社会救助暂行办法实施以来的问题及完善研究

马春玲

摘 要：社会救助暂行办法实施以来，我国社会救助体系不断完善，社会救助建设快速推进，然而，在社会救助暂行办法实施过程中存在着社会救助管理部门碎片化、城乡救助标准差距逐年增大、信息化建设不全面等方面问题。做好社会救助暂行办法的培训与宣传，整合制度，实现城乡救助一体化，完善配套法规，尽快出台社会救助法，做实家计调查工作，选用专业社会救助工作者从事社会救助工作，是保证社会救助暂行办法实施需要重点关注的问题。

关键词：社会救助暂行办法；社会救助；救助对象；救助范围

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）04-0081-02

2014年2月21日《社会救助暂行办法》（以下简称办法）的出台标志着我国社会救助法制建设取得突破性发展。这是我国第一次以行政法规形式确立了八项社会救助制度，为我国社会救助事业发展提供了明确的法律依据。当下社会救助法律建设的战略重点是如何真正落实该法律依据，《办法》能否得到全面、有效的實施，不仅关系着公民的基本生活保障，促进社会公平，还关系着维护社会和谐稳定，推进依法治国和全面建成小康社会的实现。

一、《办法》实施后我国社会救助的发展

《办法》出台后，与社会救助相关的制度建设全面推进，各地加快配套法规政策的制定步伐。2014年9月23日，国务院军委发布《关于进一步加强军人军属法律援助的通知》，2014年10月24日，国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》，进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、急迫性、临时性生活困难。2014年12月18日，为进一步加强和改进慈善工作，统筹慈善和社会救助两方面资源，更好地保障和改善困难群众民生，国务院发布《促进慈善事业健康发展的指导意见》。浙江率先在全国出台《社会救助条例》，山东、河南、贵州以省政府令的形式出台《社会救助办法》贯彻实施意见，黑龙江、内蒙古等地制定了《办法》重点任务分工方案。

目前，我国社会救助制度建设取得突破性进展。截至2014年底，全国共有城市低保对象1 026.1万户、1 877.0万人。2014年全国城市低保平均标准411元/人月，比上年增长10.1%；全国城市低保月人均补助水平286元，比上年增长8.3%。2014年救济城市“三无”7.6万人；全国有农村低保对象2 943.6万户、5 207.2万人。2014年全国农村低保平均标准2 777元/人年，比上年提高343元，增长14.1%；全国农村低保月人均补助水平129元，比上年增长11.4%；全国有农村五保供养对象529.1万人，比上年下降1.5%。2014年全国实施医疗救助9 119万人次，支出医疗救助资金252.6亿元，其中住院救助180.2亿元，门诊救助24亿元，资助参保参合48.4亿元，住院救助、门诊救助、资助参保参合水平分别达到人次均1 628元、186元、72元；全年累计医疗补助优抚对象474.6万人次，人均补助水平661.8元，各级财政共支出优抚医疗补助资金31.4亿元。2014年临时救助650.7万户次，全年支出临时救助资金57.6亿元[1]。

二、困扰社会救助暂行办法实施的主要问题

虽然《办法》为我国社会救助事业提供了明确的法律依据，进一步完善了我国社会救助体系，但在我国社会转型的关键时期，受经济发展水平、社会结构等诸多因素的影响，《办法》在实施中还存在着许多问题。

1.制度分割，管理部门仍然碎片化。《办法》第1章总则第3条：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。前两款所列行政部门统称社会救助管理部门。”以上规定中的诸多行政部门组成的社会救助管理部门，缺乏统筹与协调，与各专项救助的建立完善难以协作，各项救助政策不能有效衔接。例如，虽然民政部归管低保、医疗救助、受灾人员救助，但在其内部又分管于不同机构，其他的教育救助、住房救助、法律援助也是不同部门分割。《办法》实施主要目的之一在于整合资源，明确受理部门，提高救助效率，而这种分割局面不仅造成救助政策交叉重叠，存在救助漏洞，而且造成救助资源浪费。

2.城乡救助差距逐年增大。据统计，2012年、2013年、2014年近三年，全国城市低保平均标准分别为330.1元/人月、373.3元/人月、411元/人月；全国农村低保平均标准分别为172.9元/人月、202.75元/人月、231元/人月[2-3]。虽然从总体来看，全国低保水平平均标准逐年增大，但是也可以看出近三年城乡低保标准从2012年的57.2元/人月增大到2014年180元/人月，进一步拉大了城乡差距，不利于维护社会的和谐稳定，也与社会救助促进社会公平的理念相违背。

3.专项救助中救助范围界定模糊。在《办法》规定中，医疗救助的对象为低保成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。救助内容为对救助对象所规定范围内医疗费用的补助。在临时救助中，有一项为对家庭成员突发重大疾病等原因导致基本生活暂时出现严重困难的家庭给予临时救助，这时临时救助的内容转向医疗救助，而办法中对这两项救助中有可能重叠部分并没有明确规定。《办法》第60条中虽规定了难以确定救助管理部门的，可先向社会救助经办机构或者县级人民政府求助，然后及时办理或转交其他社会救助管理部门办理。但是对于“其他管理部门”并没有做出详细说明，这导致救助者在求助过程中的盲目性，以及增大各救助部门之间管理的随意性，引起互相扯皮，降低救助效率，影响救助效果。

4.信息化建设不完善。社会救助制度是一项比较复杂的社会系统工程，尤其随着各项救助制度的不断整合，其实施工作具有业务信息量大、范围广等特点。《办法》第6条规定：“县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。”这也是金保工程的要求，而目前我国社会救助信息化建设现状与实际工作需求有一定距离，同时部分县级以上政府门户网站技术管理落后，信息更新滞后，不能及时为社会提供社会救助信息服务。

贝弗利其强调：“无论如何，社会救助工作都需要由经特殊培训的专门人员来做。”从当前来看，我国从事社会救助工作的人员大多数为非专业人员，在选拔救助工作人才时也没有专业限制，造成在救助过程中很难有效核查申请人和受益人的收入水平、合理认定申请人的收益资格、加强对收益人的动态管理，从而不利于提高社会救助的社会效益和运行效益。

三、强化《办法》实施效果的路径

为保证《办法》更有效的实施，充分发挥其保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定的功能，需要从以下几个方面强化《办法》的实施。

1.整合制度，实现社会救助城乡一体化。将城乡最低生活保障作为突破口，建立专门的社会救助机构，统一社会救助管理部门，整合社会救助各项目的业务管理流程，建立城乡救助一体化的社会救助信息平台，实现社会救助资源共享，有计划分阶段地缩小城乡救助水平的差距，应当消除户籍差异对社会救助的影响，加快推进城乡最低生活保障制度并轨，朝向更加积极的社会救助制度改革，最终实现全国统一的综合型的社会救助体系。

2.尽快出台《社会救助法》。《办法》虽然为社会救助的运行提供了一定的法律依据，但《办法》毕竟不是一部完备的法律，在实施过程中，未能使各项救助上升到法律规范层面，导致社会救助实施的随意性增大。2009年，主管部门就将《社会救助草案》报送国务院法制办，但由于立法内容过于繁重，《社会救助法》的出台一再延迟，十八届四中全会要求依法治国，加强重点领域立法，依法保障公民权利，增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式，加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新法律制度建设，依法加强和规范公共服务，完善社会保障、社会救助等方面的法律法规。因此，国务院应当在《办法》基础上根据其实施的可行性与有效性加快进行《社会救助法》的起草工作。

3.严格落实对社会救助对象的经济状况核对工作。现代社会救助过程中，能否接受社会救助主要依靠家计调查结果的认定，如何确定真正需要受助的对象是关键，2015年1月13日，国务院出台了《关于建立社会救助家庭经济状况核对机制的意见》对家庭经济状况的核查实施细则做出了规范，当下重点任务是依靠信息渠道，建立信息共享机制，依法强制性获取申请人和受助者真实的家庭经济状况，家庭经济状况核查机构应当落实家计调查，进行摸底调查，确保结果的有效性，同时大力宣传社会救助实施意义，转变普遍存在的“救助即福利”的落后观念，对于欺骗或隐瞒获得社会救助的家庭成员采取必要的惩罚措施，情节严重的应当追究其法律责任。准确高效地认定社会救助对象，公平公正地实施社会救助。

4.选用专业的社会救助工作者实施救助工作。社会救助专业工作者素质的高低，直接制约着社会救助工作的实施水平，培养以及采用从事社会保障专业的专门人才是《办法》贯彻实施的关键。在培养社会保障专业人才时，应当要将理论知识培养与社会保障实务训练并重，尤其要注重基层社会救助工作者的选拔，非专业人员务必要在上岗之前进行保质的专业培训，确保救助工作者在经办救助业务时对业务流程以及工作技术的精准把握。同时更要提高社会救助工作者思想认识，要求在工作中做到“阳光服务”，维护求助者的人格尊严，切实做到为求助者及时办理业务，提供方便，代表党和政府真正地把政策落到实处。

参考文献：

[1]民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2015-06-

12].http：//www.mca.gov.cn.

[2]民政部.2012年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2015-06-

12].http：//www.mca.gov.cn.

[3]民政部.2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2015-06-

12].http：//www.mca.gov.cn.

[4]郑功成.中国社会保障改革与发展战略（总论卷）[M].北京：人民出版社，2011.

[5]郑功成.中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）[M].北京：人民出版社，2011.

[6]國务院.社会救助暂行办法[M].北京：人民出版社，2014.

[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[8]贝弗利其.贝弗利其报告—社会保险和相关服务[M].伦敦：英国文书局，1995.

[9]国家统计局：2013年城镇居民人均可支配收入26 955元[EB/OL].[2015-07-06].http：//finance.chinanews.com/cj/2014/

01-20/5754948.shtml.

[10]黄小希.《把安全网编制的更密更牢——〈社会救助暂行办法〉实施情况扫描》[EB/OL].新华网，[2015-07-06].http：//www.xinhuanet.com.

[11]杨思斌.社会保险法实施中的问题与对策[J].云南行政学院学报，2013（4）：140-143.