共在与共生：论社会治理中政府与社会组织的关系

朴贞子 柳亦博

摘 要：在我国的社会治理中，政府与社会组织始终未能形成平等的合作伙伴关系。后工业化的复杂性倒逼着治理系统必须尽快由管控走向合作，摆脱相互缠绕的奇特问题引致的各种不可治理性。政府与社会组织作为共在的治理主体，亟需厘清二者之间的关系才能由目前的共在状态转变为共生状态。维系合作共生关系的纽带不是法律或权力，而是一种“共同虚构”，这种虚构要保证“他者”的在场。共同虚构在绑定政府与社会组织的同时，也建立起了一种无形的边界，将这种新的治理共同体围困其中。这就需要对拱卫封闭性的传统秩序进行彻底变革，置换治理主体的传统行动逻辑，改变他们对合法性秩序的追求，转而建构一种合作性秩序。

关键词：政府；社会组织；共在共生；共同虚构

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）04-0012-07

在现代民族国家框架下，政府治理作为一种由中心向边缘扩散的力量，必须发挥它应有的作用，而社会自治作为一种由边缘向中心汇聚的力量，也应积极地参与到治理行动之中。这就使得政府与社会组织之间必然发生高频度、多层次的互动交往，产生一种政治学意义上的“关系”——当前国家治理能力现代化改革的目标之一，就是使这种“关系”能够指向合作的维度。但是，公共部门的现代科层制与社会组织的混合网络制之间往往难以平等对接，在更多的情况下，二者是嵌套在“命令-服从”体系之中的。作为传统治理中心的政府，在面对迅猛发展的社会组织时总是陷入一种矛盾之中：既无法对社会组织采取自由放任的态度，也不能对其进行全面的干预。因为任由社会无监督状态的行动会使国家陷入秩序溃散的混乱深渊，20世纪70年代以来拉美国家发展历史已经充分说明了在一个国家建构不足的社会中，仅仅依靠法律和社会自治会引发何种衰退；但是政府全面干预又会导致行政成本飙升，苏东的解体和福利国家的失败也证明了“顶层设计”以及“从摇篮到坟墓”的广泛介入行为会遏制社会活力、拖垮国家经济。这些前车之鉴为中国的治理建构提供了丰富的借鉴与批判史料，审慎地总结其经验不难发现，要实现一种开放合作的社会治理模式，亟需开展的是尽快明确政府与社会的关系。理顺二者关系是在网络中彼此确认的过程，这一过程为其后的治理行动提供了基础，只有在此基础之上的政治与社会建构才有了朝向合作发展的可能。虽然目前在我国的治理领域中，政府与社会组织共同存在，但无论是在广度、深度还是时序上，二者均难以平等地展开治理行动，而是在一种“控制”与“拒斥”的语境下谋求治理方案。

一、“共在”中的治理逻辑：控制与拒斥

政府与其他治理主体的关系问题，始终是治理研究的核心领域，在结构视角和社会资本理论的推动下延展出了一系列关于政社关系、政企关系的研究。20世纪70年代，一度在西方兴起的新公共管理（NPM）改革浪潮中，政府通过竞标、外包、购买等方式将公共产品供给私营化，从而形塑了一种政府与私人部门的雇佣关系。事实上，“凡属公共产品的东西，都不可能由私人部门提供，也不可能通过交换的方式来配置”^{[1]（p.114）}。将大量公共职能推给私营部门无疑是对公共产品概念的误读，同时也映射出了在资本扩张中利益集团对市场规则和竞争逻辑的过分推崇。最终，新公共管理改革遭遇失败在一个侧面昭示出，要形塑一种合作型的治理模式必须厘清治理主体之间的关系，而不能简单地运用市场规则或行政命令进行粗暴的尝试。政企关系如是，政社关系亦如是。伴随着20世纪80年代“全球社团革命”的勃兴，社会组织一改过去“非政治的、纯粹的社会服务组织的印象”^[2]，其在治理中的粘合作用日益凸显。由于政治、文化及历史问题等诸种原因，我国政府仍然是治理的绝对“中心”，社会组织处于“边缘”或“半边缘”区域，在参与治理时充当从旁补全的助手，而非政府的合作伙伴。

根据国家统计局近十年来数据的保守预测，2015年我国社会组织的数量将迫近60万。虽然我国社会组织数量逐年增长，但中央政府这个“元治理”者依然不会将社会组织视为平等的合作伙伴。就地方政府而言，也许它们在招商引资、贷款基建中会将大型私营部门视为合作伙伴，形成所谓的公私合作伙伴关系（PPP），但很少有社会组织获得此种待遇。这是因为，在重视经济发展、“唯GDP马首是瞻”的大环境下，社会组织给地方政府带来的利益较难量化，不如企业生产建设那么快速直观。事实上，目前我国政府与社会组织之间是一种“共在但不共生、分工但不合作”的上下级关系，其实质是掌权者对他者的“控制”以及中心对平等开放的“拒斥”。目前导致这种现象的主要原因并不是社会组织的“非营利”性质，而是社会组织的发育程度尚远远达不到与政府在治理领域中“共生”的要求。同时，政府对控制逻辑的依赖导致目前社会组织出现了与政府同质化的趋势，这使得二者愈发难以形成真正的差异性合作。对于当前的情境，张康之教授将其归纳为：“（我国）迄今为止的社会治理都属于单一主体的治理，对于单一治理主体而言，是没有可以合作的对象的，因而，也不可能有什么合作治理的问题。”^{[3]（p.156）}

自我国的社会组织诞生以来，无论是作为基层自治的载体还是作为政府治理的补充，其与政府之间始终是清晰的上下级关系，因为所有新生社会组织必须对应一个政府的监管部门才能成功注册并获得身份认可。如果一个组织的存在需要另一个组织的授权或认可才能获得合法性，那么这两个组织必然不会是平等的合作关系，在科层制的语境下只能成为泾渭分明的上下级关系。对此，许多学者通过构建不同的模型来说明我国的社会组织与政府的关系。例如，将社会组织视为政府安排冗余或退休公务人员的蓄水池模型；又如，将社会组织的发展速度与政府部门财政预算多寡联系到一起的预算波动模型等^{[4]（pp.80.89）}。这些模型实际上均指向了同一个隐含的逻辑：六十多年来，我国社会组织始终是作为一种政府部门的“附属”或“下级单位”而获得发展的，无论是在财政预算、人员规模还是在组织模式上，总是或多或少地受到政府控制和影响。而这种“控制”的实现，必须建构在治理主体对“自我”与“他者”进行严格界分的基础之上，在某种程度上，可以说这是一种“等级制”在现代民主社会的承袭。公共部门并不会主动将社会组织吸纳为自身的一部分，而是引导其发展为政府职能的“延伸”，更多地强调其功能性。虽然近年来这种情况略有改善，许多开放程度较高的地方政府已渐渐地将行业协会商会类、科技类、公益类、服务类社会组织视为“有竞争力的伙伴”，但对于其他大量具有自组织性质的NGO而言，政府仍保持着国家法团主义的理念视其为“公共部门的附庸”。

掌握了治理权力的精英集团，倾向于通过权力控制来拒斥流动性，从而保持精英阶层的封闭性和稳定性。只要存在这种政府对公共部门组织之外的“他者”的监管，就意味着政府与这个“他者”之间是严格运行于科层制下的控制与被控制的权力关系。即便二者在某些领域存在着共同行动的空间，也是“命令-服从”范式覆盖下的一种“分工-协作”，社会组织只能作为公共部门的“派出机构”而存在。甚至于在对政府的长期依附中，很多社会组织也变成了科层制的，俨然成了一个外围的官僚部门，呈现一幅“行政吸纳社会”^[5]的图景。如果这个“他者”拒绝被纳入公共部门，那么就会被视为一种对治理权威的威胁或挑战而受到权力的倾轧。例如，当私营组织发展得足够强大，其力量足以撼动政府在某些领域的权威时，就会被反托拉斯法（Antitrust Law）所强制拆分。同样的命运无疑也会降临在那些发育得足够充分的社会组织身上，虽然目前尚未发生，而且在全球化、民主化的发展推动下，社会组织在更大程度上拥抱了公共性，似乎被赋予更广阔的行动空间，然而这种赋权的施动方依旧是政府。尽管公共部门主动进行了放权，但社会组织的成长始终处于政府的监管控制和市场的竞争挤压之下，很难获得与社会需求相匹配的成长。事实上，在政府这种控制与拒斥的态度中，即使社会组织发育得足够完善，强大到能够与政府在治理领域中平起平坐，那么此时的社会组织也就迎来了最大的危机——要么在与政府的竞争中成为另一个政府，要么被纳入政府之中成为公共部门的一部分。无论是哪一种可能，都意味着社会组织和自治力量的消亡，然而这种悲剧在控制追求和竞争逻辑下是不可避免的。

政府不会主动放弃“命令-服从”的社会治理范式，会通过对规则体系的诸种安排来禁锢社会组织的自由行动空间。然而，通过预设性的规则无法实现对后工业化进程中各种复杂问题的有效控制，政府给予社会组织的命令往往是滞后于现实需求、偏离于最佳决策的。这在哈耶克看来，主要原因并不是政府的能力偏弱，而是“没有一名计划者能掌握足够的社会实际运作知识……没人能掌握足够的信息来预测法律或规则改革后的效果”^{[6]（pp.228.229）}唯有在风险积累到一定程度后，政府受迫于环境压力而不得不寻求与社会组织的差异性合作。当然，这种合作不可能来自“命令-服从”范式，不可能在控制与拒斥的矛盾中生发出平等的互动。如果合作并非来自于自上而下的命令，那么，是否一定来自于自下而上的分散互动呢？尚不能简单地得出这一结论，因为历史已经无数次地向我们证明“自下而上的行动带来的未必是民主、全民票决往往并非理性策略”，跳脱出规则约束的集体行动可能导致激烈的社会变迁甚至会引发暴力革命。对于个人而言，存在的社会性只能当存在成为一种“共在”的环境里才能实现^{[7]（p.21）}，否则人就是孤独且未充分社会化的；对于现代政府而言，启蒙运动中一系列对政府合法性的反思就已帮助它确知了“自己的存在”，并且在后工业化进程中愈发明晰地感知到“他者的存在”。虽然政府有认识“共在”的渴望，但缺乏将其进一步转化为“合作性共在”（即共生）的动力，所以作为治理中心的现代政府才表现出这样一种症状：强大而成熟，孤独而痛苦。解决这一矛盾的关键就在于找寻一个治理中的伙伴，进而言之，即帮助政府与社会组织实现由共在向共生转变，从而带动整个治理系统朝向合作的维度演化。

二、由“共在”到“共生”：基于共同虚构的合作治理

正如阿伦特的判断，在脱域化之后的私人领域，所有人类的活动都必须依赖于“共在”的事实，“不在一个直接或间接地证明他人在场的世界里，就没有任何人的生活是可能的，甚至荒野隐士的生活也不可能”^{[8]（p.14）}；而对于公共领域来说更是如此，政府必须承认在社会治理领域的“他者”存在，首先承认这种“共在”的事实，进而探寻如何建构与他者“共生”的关系。生物界的“共生”可以被视为一种彼此获益、彼此依存的互惠关系，如海葵与寄居蟹、白蚁与鞭毛虫之间的共生状态，但仅是生物之间最简单的互惠共生。当合作的主体本身的复杂上升之后（如从昆虫上升为智人、由原子化个体上升为大型组织等），破坏这种共生和谐的因素也随之呈指数增长，合作共生系统会变得愈发脆弱。在现实的世界中，不乏最初以“合作”目的建构起的共生系统，在双方的“蜜月期”过后慢慢被竞争行为和控制追求所异化，最终导致合作共生系统崩溃裂解，甚至以民族矛盾、暴力事件和流血冲突谢幕。

我们认为，在全球后工业化的浪潮中，政府与社会组织之间那种“控制”的依附性互动将失去生长的土壤，转而朝向“平等”的合作性互动演进，即由共在关系转变为共生关系。而维系这种共生关系的纽带，既不是依靠权力推动的自上而下的行政命令，也不是强制性的法律条文，而是一种双方认可的“共同虚构”。在复杂性问题的倒逼下，传统的治理关系、路径和思维都面临着变革的压力，对于想要实现合作治理的政府与社会组织而言，二者共生关系的生成需要的并非“一方定规矩、另一方守规矩”的主从意识，也不是“双方定规矩、双方守规矩”的契约意识，而是“协商、互信、妥协但保持相对独立”的伙伴意识。从某种程度而言，共生的关系就是一种民主体制下具体形式的认同政治。由于公共部门与第三部门之间在运行模式、组织结构、财政收入、治理目标上均或多或少存在着差异性，需要双方与自身习以为常的规范或路径发生“主动地脱节”，并在一种超越具象现实的层面上展开抽象的观念建构，想象出一个二者共同认可的“概念”，诸如民族、文化或其他可被双方迅速承认的共同虚构。

一方面，我们必须强调，基于共同虚构确然能够产生坚实互信，从而形成广泛的合作，这在人类历史上早已屡见不鲜。例如，在市场运行中的“货币系统”就是一种共同虚构，如果不是基于交易双方的共同认可，那么货币就只是一张张印着不同图案的废纸；政治运行中的“权力系统”也是一种阶级之间的共同虚构，尽管权力无形无质，但它能决定一个国家是民主还是专政，决定共同体中全体民众的生存状态；社会运行中的“信仰系统”，同样是一种跨越民族的共同虚构，它使拥有同样信仰的两个陌生人能够迅速了解对方的道德逻辑、处事准则，帮助他们更快地形成信任并达致合作。对于这个问题，历史学家赫拉利（Yuval Noah Harari）认为在公元前的一千年间，人类社会出现了三种有可能达到全球统一概念的秩序：第一种是经济上的货币秩序；第二种是政治上的帝国秩序；第三种是信仰上的宗教秩序。只要“相信这些秩序，就有可能相信全球人类都‘在一起，都由同一套规则管辖，让所有人类都成了‘我们，‘他们也就不复存在”^{[9]（p.167）}。事实上，赫拉利所提及的三种秩序无一例外地从属于我们所定义的“共同虚构”概念，而共同虚构正是在今天化解治理领域中“自我”与“他者”区隔、形成多元合作的关键。