“失衡效应”：政府部门在决策过程中的定位与机制

李宗建 张翔

摘 要：中国政府决策过程呈现出决策资源向政府部门倾斜的特点，这种特点可以归纳为“失衡效应”。在政府决策过程中，制度约束与权力关系构成了“失衡效应”的主要变量。其中，制度约束是控制变量，权力关系是因变量。权力关系由政府监控能力与社会反应强度两个方面构成。政府的监控能力越强，社会的反应强度越高，则“失衡效应”越弱；政府的监控能力越弱，社会的反应强度越低，“失衡效应”越强。

关键词：

“失衡效应”；政府部门；政府决策过程；权力关系

中图分类号：D630.3 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）04-0028-06

一、问题的提出

长期以来，关于何者是中国政府决策过程中的核心这一问题，既是学界关注的焦点之一，也是学界尚未形成统一认知的一个结点。一般而言，学界的理解可以从以精英为中心与以部门为中心两个方面展开分析。

（一）以精英为中心的研究

二十世纪五六十年代，许多研究中国政治的学者将高层政治精英理解为中国政府决策的核心。这种观点认为，国家重大决策往往是高层政治精英个人偏好决定的①。近年来，部分国内学者对精英决策论进行深化地讨论形成一些新精英决策论，如朱旭峰的“司长策国论”②与媒体中常说的“处长治国论”③就是其中的典型。这种以精英为中心的研究反映了中国政府决策的一部分典型特点，但也存在其客观的局限性。政治精英个人不仅受到时间与精力的局限，也受到信息与专业的限制，很难掌控整个决策过程。

（二）以部门为中心的研究

20世纪80年代中后期，利博梭和奥克森伯格（Liebethal and Oksenberg）指出，由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节都是由国家层次上的各官僚部门做出的^{[1]（p.56）}。在国内学界，理论界与实务界时常以“部门主义”来形容这一现象。一般而言，“部门主义”是指政府部门固守利益范畴的态度认知与行为取向，主要表现在“认识问题狭窄，局限于‘部门角度，缺乏整体意念；决策及措施局限于部门高度，自成体系，不顾及部门决策关联，缺乏全局理念；在权力问题上，漠视甚至无视‘权利，部门行政权力‘本位，当利益冲突时，部门‘利字当头，唯部门利益而行，淡视甚至无视公民利益，将部门利益置于公共利益之上”^[2]。学界时常以“部门本位主义”、“部门保护主义”^[3]来与“部门主义”相互替代，并认为“部门主义”是政府部门抵制中央政策的关键原因。

相较于以精英为中心的研究而言，以部门为中心的研究更加符合中国政府决策过程的实际情况。本文也倾向于从部门的角度研究中国的决策过程。但是，以部门为中心的研究也存在着明显的不足。这种研究方式隐含着明显的“完全理性假设”，即每个行政部门都能够掌握做出理性选择的相关信息，并有能力对之进行计算、分析，从而根据自己的偏好计算出“利益最大化”的最优选择。这种假设忽视了两方面的基本事实。一方面，政府部门的行为有时是根据“利益最大化”原则做出决策，有时则体现为众多利益取向的“折中”^[4]。那么，是什么要素造成了政府部门这种不同的行为取向？另一方面，在政府与社会的宏观制度结构中，除存在有利于部门的要素外，也存在抑制部门的要素。不同的因素又是如何在政府部门行为中产生作用的？上述问题可简化为一个问题，我们应该如何对政府部门在决策过程中的定位与机制进行描述？

二、“失衡效应”：政府部门在决策过程中定位的理论分析

现阶段，中国的政府决策过程表现出明显的“部门决策”的特点，政府部门成为决策的中心环节，从而打破了理论意义上的“均衡状态”，使政府部门与其所处的决策参与者之间形成了一种“权力失衡”。在转型时期，这种“失衡”得到了机制性固化，本文将这种政府部门在决策过程中形成的效应归纳为“失衡效应”。相较于以部门为中心的研究而言，“失衡效应”不仅将“部门决策”这种现象理解为政府部门主观作为的结果，而且进一步将之理解为政府决策过程中一种客观现象的表现。因此，本文以“失衡效应”作为描述与理解政府部门在政府决策过程中定位与机制的起点。

如前所述，“失衡效应”是政府决策过程中政府内各要素互动而产生的机制结果。从变量要素的角度上分析，“失衡效应”的变量体系则由以下要素共同构成（参见图1）。

（一）因变量：“失衡效应”

本文的研究对象是政府部门在决策过程中的“失衡效应”，即决策资源在政府决策过程中向政府部门倾斜的程度。决策资源向政府部门倾斜程度越高，则“失衡效应”越强；反之，决策资源向政府部门倾斜程度越低，则“失衡效应”越弱。客观而言，在任何政府内，决策资源的配置不可能达成绝对平衡的状态，但一般而言，现代的政府治理都力图使决策资源在决策参与者中的配置达到总体均衡。那么研究的问题就聚焦于：有哪些因素打破了均衡造成了“失衡效应”？

（二）控制变量：制度约束

“失衡效应”的自变量由制度约束与权力关系两个方面构成，制度约束是规范层面的自变量，权力关系则是实证层面的自变量，两者的共同作用造成了因变量“失衡效应”的作用。

理论界对制度的理解众说纷纭，但从总体上看，对制度的认识也有一个基本的共识。一般来说，制度主要是指各权力主体互动的基本规则。制度通过三方面的规范——组织结构、职责配置与文化系统对决策过程构成约束。组织结构是政府内的各个组成部分按照一定的规则与次序组织起来的框架结构，它是政府内分工、协调以及互动的结构依据。职责配置是政府职责在政府组织结构中各部分的配置状况，其本质是一个分工协作体系。这个体系规定了政府内的不同组成部分在决策过程中的功能、立场与利益等。

通过上述两个方面的作用，制度约束作为一个整体构成“失衡效应”在规范层面的自变量。一般而言，制度约束力越强，“失衡效应”的程度越低；制度约束力越弱，则“失衡效应”的程度越高。本文将制度约束作为控制变量，主要基于两个方面的原因。一方面，在当前的中国政府内，组织结构与职责配置在规范层面已经接近现代政府的要求。另一方面，制度约束是规范层面的变量，其变量作用需要通过政府内各组成部分的实践互动实现。

（三）自变量：权力关系

不同的决策参与者都会就制度约束做出不同的策略反应，这种不同的反应交织成不同决策参与者之间的权力关系。由此分析可知，权力关系与制度约束存在着双重关系。一方面，制度约束是自变量体系中的规范要素，权力关系是自变量体系中的实证要素，两者之间的互动共同构成了“失衡效应”的自变量；另一方面，制度约束需要通过权力关系影响“失衡效应”。可以说，权力关系是制度约束与“失衡效应”之间的中间变量。权力关系主要包括两个方面的内容，即政府的监控能力与社会的反应强度。

政府的监控能力是指政府对于政府部门行为的监督与控制的能力。政府有狭义与广义之分。从狭义看，政府仅指国家的行政机关；从广义看，政府则包括立法、司法、行政机关等所有机构总体与执政党之和。其中，广义上的政府更适合分析中国的政策过程，因为它“在方法论上强调政府与其他政治现象乃至与其所处的社会环境的相互作用和‘能量交换”^{[5]（p.11）}。因此，本文基于广义上的政府概念讨论政府的监控能力。从这个角度看，政府对政府部门行为的监控能力还可以细化为国务院、人大、政协、司法机关以及地方政府对政府部门的监控能力。政府的监控能力规定了政府部门行为的空间，从而影响了政府部门在决策过程中的策略选择。一般而言，政府监控能力愈强，政府部门行为空间愈小，决策资源向政府部门倾斜的可能性也愈小；政府监控能力愈弱，政府部门行动空间愈大，决策资源向政府部门倾斜的可能性也愈大。因此，政府监控能力与“失衡效应”的失衡程度成反比例关系。

社会的反应强度是指社会民众或社会团体对于政策结果做出反应的程度。在政府决策过程中，社会的反应强度对政策反馈构成实质性的影响。社会反应强度显著影响“失衡效应”中的失衡程度。这是因为社会反应强度实质上反映了社会与政府之间互动的强度，从而影响政府部门的下一轮决策过程或对现有政策进行修正。

基于制度约束是控制变量，本研究讨论的重点是权力关系如何影响决策资源的配置，也即权力关系与“失衡效应”之间的互动关系。从变量体系的分析中，本文提出一个基本假设：社会的反应强度越高，“失衡效应”越弱；反之，政府部门的独立性越强，“失衡效应”越强。基于此，本研究提出两个分假设。

假设1：政府的监控能力越强，“失衡效应”越弱；政府的监控能力越弱，“失衡效应”越强。

假设2：社会的反应强度越高，“失衡效应”越弱；社会的反应强度越低，“失衡效应”越强。

三、经验证据：以S市“PX事件”的政府决策过程为例

作为一项重大政策的决策过程，S市“PX项目”所涉及的政策参与者主要包括国务院、政府部门、地方政府与社会民众四个部分。由上述分析可以直观地感受到，政府部门在S市“PX事件”中的作用高于其他政策参与者。以下将以S市的政府决策过程为例，在理论层面上归纳并验证“失衡效应”。

（一）政府监控能力的变化与政府部门的定位

在S市“PX事件”中，国家发改委在事实上主导了决策过程。这种主导功能表现在国家发改委与国务院、“两会”和其他政府部门三个方面的关系上。

第一，国家发改委与国务院的关系。从表面看，S市“PX项目”相关的材料、文件一直都由国家发改委批复，但国家发改委并非S市“PX项目”的最高决策层。“PX项目”是需要国务院特批的项目，“PX项目”也只有在经过国务院审批后才完成政策制定的环节。因此，在S市“PX项目”中，国务院才是最高决策层。2013年，S市所处的H省政府向国家发改委上报《关于建设H省S市对二甲苯项目建议书的请示》，国家发改委则于2004年1月报请国务院审批该建议书。2004年2月，国务院批准S市“PX项目”立项。由此可见，国务院是S市“PX项目”真正意义的决策层。但国务院在实际决策过程中并未对S市“PX项目”构成重大影响。S市“PX项目”是一个十分复杂的化工项目，国务院审批时间是从2004年1月至2月，审批过程仅历时1个月，1个月的时间对于审批S市“PX项目”这样的大型项目而言是远远不够的。由此可见，国务院在决策过程中只是对S市“PX项目”的一次例行审批。

相较而言，国家发改委在决策过程中的作用更为突出。一方面，国家发改委承担了政策制定中的政策草拟工作，从2001年5月S市上报“PX项目”建议书开始，国家发改委就开始组织项目评估、制定规划、审查材料等工作，时间从2001年5月至2004年1月，历时31个月。2004年1月由国家发改委上报国务院的请示实质上是由国家发改委主导的政策草案。另一方面，在国务院批复之后，S市“PX项目”的建设也都由国家发改委监管，包括最后的迁建环节也由国家发改委决定。由此可见，在S市“PX”项目中，作为“决策层”的国务院并未对国家发改委进行有效的监控。

第二，国家发改委与“两会”的关系。在S市“PX项目”中，全国人大、政协构成了一定间接的影响。在全国“两会”期间，全国政协委员、中科院院士赵玉芬提出了一份由105名政协委员联名签署的提案《关于S市PX项目迁址的建议》，虽然引起了环保总局的关注，但得到的答复是不能停建。在各方面压力下，地方政府虽然做出缓建决策，但并不接受迁建提案。由此可见，作为广义政府中的重要组成部分，“两会”并不能对政府决策过程带来实质性的影响。但需要注意的是，这份提案毕竟引起了有关部门的关注，为扭转“PX项目”奠定了技术基础。

第三，国家发改委与其

他政府部门之间的关系。在S市“PX项目”中，有四个政府部门参与了决策过程，分别是国家发改委、国家环保总局、国土资源部、商务部。在审批阶段中，环保总局审查环评报告，国土资源部批准用地，商务部批准公司成立，这三个部分工作事实上只是配合国家发改委推进“PX项目”的完成。在建设阶段，面对政协的迁建提案，环保总局不能干预国家发改委的项目。在迁建阶段，随着社会公众参与的强化，环保总局开始介入“PX项目”，对“PX项目”的选址进行重新评估，并出具了一份与国家发改委主导的第一份环评报告不同的环评报告书，促成了“PX项目”的政策变迁。可见，由于“PX项目”是国家发改委的规制范畴，其他政府部门并不能改变国家发改委在决策过程中的主导地位。但在社会公众反应强度日益增强的背景下，环保部门的作用被激活，在迁建阶段成为国家发改委的一个制衡性力量。

从上述分析可以发现，在S市“PX”项目的决策过程中，由于政府内部的监控都不足以制约国家发改委的行为与决策，决策资源明显地向国家发改委发生倾斜。可以说，政府监督能力的弱化为“失衡效应”的强化提供了有利条件。

（二）社会公众参与和政策变迁

在S市“PX事件”中，社会公众的参与分成三个时期。在这三个时期，社会公众参与对政府决策过程造成不同程度的影响。

第一阶段：空档时期。在2007年3月政协委员向“两会”提交提案之前，社会公众并没有参与到政府决策过程中。更为准确地说，S市政府的“PX项目”是在社会公众并不知情的条件下上报国家发改委的。因此，从2001年5月至2007年3月，社会公众参与基本上处在空档时期，也并未对政府决策过程构成实质影响。

第二阶段：代议时期。2007年3月，随着赵玉芬委员的提案受到重视，社会各界对于S市“PX项目”的关注度急速提升，社会公众的意见开始通过各种渠道向S市政府集中，从而更进一步向政府部门传输。在这个阶段，社会公众的参与主要是通过人大、政协、各种媒体等中介要素对决策过程构成影响。因此，这个阶段是社会公众参与的代议时期。通过代议式的表达，S市政府最终决定“PX项目”缓建，并重新进行环境评估。