高校的依法治校与治理体系现代化：协调与共进

华起 刘帅

摘要：加快推进国家治理体系和治理能力现代化、全面落实依法治国，是我国当前深化改革的重大战略部署。在这一宏观背景下，加快推进高等学校治理体系现代化、全面落实依法治校已成为党和国家高度重视、社会各界密切关注的热点课题，同时也是实现我国高等学校自身高水平发展的必由之路。

关键词：依法治校；治理体系现代化；协调与共进

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）45-0009-05

“完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，是十八届三中全会明确提出的我国现阶段全面深化改革的总目标。在这一宏观背景下，实现教育治理体系和治理能力现代化已成为当前教育改革的重点，而高等学校作为教育体系的重要组成部分，加之其肩负的重大历史使命，决定了高等学校治理体系的现代化改革成为整个教育体系现代化改革的排头兵与重中之重，当下，加快推进高等学校治理体系现代化已成为党和国家高度重视、社会各界密切关注的热点课题，同时也是实现我国高等学校自身高水平发展的必由之路。

随后，党的十八届四中全会围绕社会主义事业总体布局，又做出全面推进依法治国，建设有中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的重大战略部署。高等学校作为实施教育教学活动的社会机构，实施依法治校是落实依法治国战略部署的必然要求，同时也是我国高等学校实现高水平发展的基本保障。

不难发现，高等学校治理体系现代化与高等学校的依法治校的实现都有助于我国高等学校的高水平发展，其之间也存在诸多共通之处，将高等学校的依法治校和治理体系现代化进程有机结合，达成高等学校依法治校和治理体系现代化的协调与共进，必然更加有助于实现我国高等学校高水平发展，也必然有助于有力推动国家相关重大战略部署的实现。

一、依法治校与高校治理体系现代化：内涵分析

“依法治校”的提法实质上源自于“依法治教”，最早可以追随至20世纪90年代国家制定的《中国教育改革和发展纲要》中提到的：“加快教育法治建设，逐步走上依法治教的道路”。2003年教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》，正式提出“依法治校”的相关理念及实施举措。此后，十余年间，国家又陆续出台相关方针政策推动依法治校工作的开展，如2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2012年颁布的《全面推进依法治校实施纲要》等。当下，作为贯彻落实十八届四中全会全面推进依法治国重大战略部署的重要举措，依法治校再一次受到国家社会的关注。

依法治校的推进和实现，有赖于明确依法治校的深刻内涵。依法治校作为一种社会活动，涉及主体、客体两个基本要素，根据主体和客体的不同可以从两个层面理解依法治校的内涵：一方面，将政府、教育主管部门、其他相关行政机关作为主体，高等学校作为客体，依法治校就是指政府、教育主管部门、其他相关行政机关对高等学校各项事务的依法管理；另一方面将高等学校作为主体，高等学校的各项内部事务作为客体，依法治校就是指高等学校对其内部各项具体事务的依法管理。本文所讨论的依法治校属于后者，即高校内部的依法治校。具体来看，高校内部依法治校内涵应包括以下要义：第一，法治的治理理念。在学校内部治理过程中树立并坚持法治的治理理念，自觉崇尚法律的价值和尊严，自觉按照法律法规推进学校综合改革；第二，法治的治理方式。以法治的方式推进学校各项事业的改革发展，避免以权代法、以命令代法，这就要求有完善的内部治理法律规章、完善的内部治理结构和制度体系；第三，法治的治理机制。完善的法治治理机制是高校内部依法治校的重要保障，脱离机制的保障，理念就无法转化为实践。

自党和国家提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署以来，教育领域尤其是高等学校治理体系现代化问题已成为社会各界关注的重点，高等学校治理体系现代化的概念，根据治理主体和客体的不同同样可以从两个层面理解：一方面，把政府、教育主管部门、其他相关行政机关作为主体，高等学校作为客体的情况下，高等学校治理体系现代化问题主要是高等学校外部治理体系现代化的问题；另一方面把高等学校作为主体，高等学校的各项内部事务作为客体的情况下，高等学校治理体系现代化问题主要是高等学校内部治理体系现代化问题。本文研究的是后者，即高等学校内部治理体系现代化的问题。

高等学校内部治理体系现代化的相关问题的研究，尚处于起步阶段，对于什么是高等学校内部治理体系，尚没有权威的定义。赵旻认为，“大学内部治理体系，主要涉及大学内部学术权、行政权、政治权、监督权、民主参与权的结构关系问题”[2]；余华认为，“高校内部治理体系是指高校将其意志、目标转化为现实过程所运用的综合性的制度及方法体系，包括高校治理的体制、机制和规章制度安排”[3]；林晓丹认为，“内部层面的高校治理体系，就是指学校的内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理等”[4]。综合一些专家学者的观点，本文认为高等学校内部治理体系是指，高校内部治理主体管理高校内部事务，保障高校良性、可持续发展的整套制度体系，它是高校内部治理理念、治理组织架构、治理机制、治理手段等诸多紧密联系、协调运行的有机整体[5]。那么，高校内部治理体系现代化

就是这一有机整体的现代化，主要包括：治理理念的现代化、内部治理结构的现代化和治理机制的现代化等。

二、依法治校与高校治理体系现代化：关系解析

推进依法治校和高校治理体系的现代化是高等教育层面落实国家重大战略部署的重要举措，也是实现我国高等教育自身持续健康发展的必然要求，且两者之间存在一定的必然联系，相辅相成、不可分割，没有高校治理的法治化就难以实现其治理体系的现代化，没有现代化的高校治理体系也难以实现其治理的法治化，可以说，两者必然要在协调中共同发展。

首先，依法治校是高校内部治理体系现代化的应有之义和重要保障。国家的一切治理活动，一切治理主体，包括任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，依法治理是现代治理的核心特征。[6]这个组织当然也包括高等学校，可见依法治校乃是现代化高校内部治理必然要求，也是现代化高校内部治理体系的应有之义。在推进高校内部治理体系的过程中，必须要有明确的法治规范体系来协调治理体系内各种利益关系和潜在冲突，需要依法治校为现代化治理体系的构建和运作提供统一的规范指导，以法治的理念与方式推进高校内部治理体系的现代化，避免以权代法、以命令代法，这是实现高校内部治理体系现代化的重要保障。

其次，现代化的高校内部治理体系是实现依法治校的推进器。现代化的治理理念包含法治精神和法治思维，能够为依法治校的推进创造良好的氛围，为依法治校的实现奠定坚实的思想基础；现代化的治理结构必须是合理有序良性运转的，现代化治理结构的实现无疑能够为依法治校的推进奠定坚实的组织基础；现代化的治理手段是高效实用的，其无疑是实现依法治校的重要工具助手，促使依法治校的推进过程更加高效。

最后，两者相辅相成，统一贯彻国家重大战略部署，贯穿于实现我国高等学校高水平发展的愿景。依法治校和高校内部治理体系现代化是相辅相成、协调共进的，统一于依法治国和国家治理体系现代化的重大战略部署，是高等教育贯彻落实国家重大战略方针的必然要求和重要体现，同时，实现依法治校和高校内部治理体系的现代化是实现我国高等学校高水平发展的重要抓手和保障，其必然贯穿于我国高等教育改革的始终。

三、依法治校与高校治理体系现代化：问题分析

就目前国内高校的普遍情况来看，无论是依法治校还是内部治理体系现代化的发展都还处于起步阶段，或多或少的都还存在很多问题。具体来看，高等学校依法治校存在的主要问题有如下几个方面：

1.法治精神淡薄，法治治理理念尚未完全树立。长达数千年的封建专制以及长期的行政化的教育管理体制，导致在我国高校内部治理过程中重“人治”、轻“法治”的现象普遍存在，有学者做过专门调查，调查中50.86%的人认为高校依法治校存在的主要问题是“校领导依法治校意识不强”、43.43%人认为“高校教师缺乏法律意识”。[7]目前在高校内部治理的过程中，仍然没有形成法律至上、崇尚法律价值和尊严的法治精神，仍然没有形成将法律作为一切治理行为的主要依据和准绳的治理理念。

2.高校内部治理规章制度不健全。大学内部的规章制度是高校实行依法治校的直接依据，没有完善的高校内部治理的规章制度体系，高校内部的依法治校就无从谈起。就目前来看，我国大多数高校都没有形成完善的内部治理规章制度体系，首先体现在作为高校内部治理“根本大法”的大学章程上，已经制定大学章程的高校还没有达到我国高校总数的一半；其次，体现在其他规章制度方面，大多数高校内部并没有建立起针对不同治理事务的规章制度，也没有形成与大学章程配套的具体实施细则。这些问题的存在，造成高校内部治理过程中的很多具体事务的无法可依。

3.依法治校的执行与监督力度不够。一方面，长期以来的人治传统，使依法治校的执行受到很大的阻碍，如人际关系的牵扯、利益关系的作用、行政权力的干涉等等，都在一定程度上阻碍依法治校的进程和执行力度；另一方面，由于监督机制、责任追究机制不健全等原因的影响，对依法治校的监督还属于缺位或不到位状态，监督力度明显不够。

高校内部治理体系现代化方面，突出的问题有这么几个方面：

1.尚未完成治理理念的现代化转型。理念是行动的先导，没有现代化的治理理念，现代化的治理体系就无从谈起。就目前情况来看，由于长期的计划经济体制的束缚以及高校行政化管理方式的影响，我国高校治理理念尚未完成现代化的转型。首先，“法治性”思维欠缺，“行政—命令式”思维仍然浓重。在目前大多数高校的内部治理理念上，以“人治代替法治”和“专权替代民主”为特征的思维影响仍然比较严重，[8]表现出强烈的“行政—命令式”思维；其次，“公共性”意识不强，“官本位”思想依然存在。由于长期以来高校内部管理大多沿用政府的行政化管理模式，“官本位”思想依然浓重，“公共性”意识不强，其主要表现就是高校行政人员缺乏“以人为本”的服务意识；第三“开放性”思维不足，治理“保守性”仍然浓重。治理的本质要求就是协调与共治，这就要高等学校内部治理过程中能够主动吸纳利益相关者成为内部治理主体，主动吸纳各界的优秀治理理念、成果，而目前来看，大多数高校的内部治理仍然表现出强烈的政治保守性。

2.尚未完成治理结构的现代化转型。目前我国高校内部治理结构建立的基础有着明确的层级关系，没有根据治理目标和治理效能最优化的要求主动实现现代化的转型，导致目前高校内部纵向治理层级、横向治理功能及纵横权力配置之间存在一定程度的冲突和失衡。首先，“党委领导和校长负责之间无严格界定和明显界限，职责和权力划分不清晰”[9]；其次，学术权力、行政权力及民主监督权力之间权责不明。由于长期以来高校内部治理过程中行政权力的强势地位，以及学术权力、行政权力及民主监督权力权责配置上的诸多问题，导致高校内部治理过程中行政权力独大，并侵蚀学术权力和民主监督权力的现象普遍存在；最后，校级管理和院级管理权责划分不合理。在开放的市场经济环境下，计划经济时代一级管理方式在高校内部治理中的影响根深蒂固，一方面高校校级领导权力对院系延伸过度，显得力不从心、效能低下，另一方面院系管理权力受到校级管理权力的很大限制，使得其内部治理效率低下，这种权责关系不明的校院治理方式已完全不适应目前高校治理的要求。

3.尚未完成治理机制的现代化转型。治理理念和治理结构的现代化转型，还需要现代化的治理机制作为支撑和保障，就目前来看，我国高校内部治理机制是不健全的，很多治理机制还处于空缺状态，没有完成现代化的转型。比如，没有完善的权力协调机制、权力约束机制、利益表达机制、决策机制、责任追究机制、违法惩戒机制等。

四、依法治校与高校治理体系现代化：路径探析

推进依法治校和高校内部治理体系现代化是对国家重大战略方针的贯彻落实，也是目前我国高等教育领域受到社会各界广泛关注的改革重点，如前文所述，高等学校依法治校与内部治理体系现代化两者直接相辅相成，依法治校是高校内部治理体系现代化的应有之义和重要保障，现代化的高校内部治理体系是实现依法治校的推进器，实现两者的协调与共进，是建设我国高水平高等学校的必然选择。

（一）明晰依法治校观念，以法治思维协调推进高校内部治理理念现代化

思想是行动的先导，要实现依法治校和高校内部治理体系现代化的协调与共进，就必须首先在高校内部治理过程中，实现依法治校观念和现代化治理理念的协调共进，在建立起符合现代化治理精神的法治观念的同时，以法治的思维协调推进高校内部治理理念现代化。一方面，建立起符合现代化治理精神的依法治校观念。依法治校是依法治国的微观体现，在高等学校推进依法治校工作，是对依法治国战略方针的贯彻落实，更重要的是要通过实施依法治校提升高校治理能力，实现高校的高水平发展，这就要求在高等学校所塑造的依法治校观念必须符合现代化治理精神，唯有如此才有助于实现高校治理水平的提升，在这方面高等学校要充分的结合现代化治理精神加快高校法治观念的树立，对各级管理人员进行法治教育与培训，提高教育培训力度、丰富教育培训形式与内容，将现代化治理精神融入、贯穿到相关培训的各个环节中，切实树立、提高各级管理人员的现代化依法治校的观念。另一方面，要以法治的思维协调推进高校内部治理理念的现代化。党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。法治思维是一种规则思维、权利义务思维、程序性思维、权衡思维、建设性思维。[10]要在高校建立起真正起作用的现代化治理理念，就必须在理念建立的过程中坚持规则、明晰权利义务观念、尊重程序、懂得权衡，在现代化内部治理理念建立的过程中充分运用规则思维、权利义务思维、程序性思维、权衡思维、建设性思维，彻底打破原有的传统管制观念，建立全新的具有较高“公共性”、“开放性”的现代化治理理念。

（二）健全依法治校规章制度体系，以法治方式协调推进高校内部治理结构现代化

建立健全高校内部的规章制度，是实现高校依法治校的前提和基础，如前文分析，我国高校内部规章制度体系的不健全，一方面在很大程度上导致了高校治理过程中无法规可依，阻碍了依法治校的实现，其实质上也是造成我国高校内部治理结构冲突和失衡的重要原因，因此要实现依法治校和高校内部治理体系现代化就必须要加快高校内部规章制度体系的建设，保障依法治校有法可依，确保高校治理结构现代化调整有法可依，以法治的方式协调推进高校内部治理体系现代化。具体来看，一方面要加快建立切实可行的大学章程。作为高校内部治理的“根本大法”，大学章程是规定高校内部重大事项的基本准则，切实可行的大学章程是依法治校的基础，也是现代化高校内部治理结构建构的基础，因此加快大学章程的建立，为高校内部治理法治体系建立基础，明确现代化高校内部治理的基本原则，显得尤为重要。在大学章程中要切实明晰校院两级治理权力的边界与责任，明确规定校院两级治理权力的决策与实施机制，明确校院两级决策机构的构成与运转方式，同时要建立起校院治理权力运行的监督反馈系统，确定其构成及运转方式；另一方面，加快配套规章制度的修改建设。依据大学章程确立的基本原则，切实制定健全科研、教学、人事、后勤等各方面的管理规章制度，使得依法治校有法可依、内部治理结构现代化改革有法可依；更重要的是，在建立规章制度的基础上，以法治的方式推进高校内部治理结构的现代化。法治方式就是法治思维实际作用于人的行为的外在表现，简单的说就是办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，在建章立制的基础上，坚决杜绝过去以行政命令代法、以权代法的改革方法，以法治的方式协调党委领导和校长负责的关系、学术权力和行政权力的关系、校级管理和院级管理的关系，推进高校内部治理结构的现代化。

（三）依法完善现代化的高校内部治理机制，以机制建设协调推进依法治校落实开展

建立健全现代化的高校内部治理机制，既是实现高校内部治理体系现代化的必然要求，也是推动依法治校工作顺利开展的重要保障和基础。首先，依法依规建立现代化的权力运行协调机制。在传统的大学治理环境下，之所以容易形成行政权力膨胀，学术、民主参与权力的无力格局，形成“法治”缺位、“人治”盛行的问题，一个很重要的原因就是没有建立现代化的权力协调机制，对内部治理的纵向权力及横向功能运作进行有效的规范，遵循相关法律规定及大学章程的要求，以建立健全党委权力、行政权力、学术权力、民主参与权力的界限与协调机制，以及校院系三级治理权力的边界及协调机制；其次，建立健全高校内部治理执行监督机制。制定政策法规的归属是顺利的执行落实，只有政策法规，缺乏有效的监督，政策法规就容易流于形式，无异于没有制定政策法规。要顺利推进高校内部治理现代化，杜绝权力的任意使用，促进依法治校顺利开展就必须建立起完善的执行监督机制，形成决策权、执行权与监督权的既相互协调、相互监督的格局；最后，建立完善的责任追究机制。政策法规的落实实施有赖于完善的执行监督机制，执行监督机制的威慑力需要完善的责任追究机制的保障，没有责任追究的监督是无效的监督，因此要将政策法规落到实处、保障执行监督的有效，就必须建立起完善的责任追究机制，做到有责必究。

参考文献：

[1]何慧星，孙松.论高校治理体系和治理能力现代化[J].高等农业教育，2014，（9）.

[2]赵旻，梁碧韬.高校治理体系建设背景下学生教育管理的民主化、综合化和人本化研究[J].北京教育，2015，（1）.

[3]余华.高校治理体系完善与治理能力提升探析[J].湖南师范大学教育科学学报，2015，（3）.

[4]林晓丹.完善以制度建设为核心的高校内部治理体系[J].闽江学院学报，2015，（3）.

[5]华起，周杨.“整体性治理”范式下我国高校内部治理体系现代化路径研究[J].南京财经大学学报，2015，（1）.

[6]唐皇凤.构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（4）.

[7]徐德刚.高校依法治校中存在的问题及其对策[J].湖南社会科学，2005，（3）.

[8]李达.高校治理体系与治理能力现代化的实现路径研究[J].陕西行政学院学报，2015，（1）.

[9]宋波.我国大学治理结构的基本特点和问题矫治[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2014，（3）.

[10]http：//www.qstheory.cn/subject/2014-10/20/c_11128985

44.htm.