有关建设卫生型新农村的探讨

夏玉茹

【摘 要】建设卫生型新农村不仅需要政策红利，还需要脚踏实地从细微之处入手，充分发挥县域、乡镇各级政府的主观能动性；同时，在充分发挥市场机制作用的基础上，来有序开展建设工作。

【关键词】新农村建设；卫生型；县域政府；公共产品

在新型农村建设过程中，有效治理村社环境中的脏乱差现象，已成为政府需要着手解决的问题。以排污通道为例，根据笔者对某农村地区的实地调研发现，生活污水在未得到前置性处理便直接排放到河道中，从而直接影响到河道下游村民的用水安全。可见，建设卫生型新农村已成为当务之急。毫无疑问，市场机制在应对这些问题时将处于“市场失灵”状态，从而依托政府公权力则成为建设卫生型新农村的必由之路。但这里也需要去思考这样的问题，即建设卫生型新农村的任务在我国还十分艰巨，若是单纯要求政府来承担这一建设任务，似乎并不现实。这就存在着二律背反：建设卫生型新农村既要依托政府，又不能只靠政府。那么从具体的实施路径来看，则需要建立起以政府为主导、以市场为供给的公共品提供模式。本文以农村污水管网改造为例。

一、问题的提出

结合笔者的思考，这里提出三个方面的问题：

（一）政府公权力的职能定位问题

针对农村的污水管网改造工程，其属于典型的公共产品，即对该工程的最终使用并不具有排他性，且该项工程所具有的外部性决定了其难以为企业带来利益。这就表明，对农村污水管网的改造需要建立在政府公权力的职能基础上，通过政府干预来向广大农村地区提供这类产品。但是否应按照传统做法，由政府包干到底呢。回答是否定的。若是由政府包干到底则将极大的牵扯政府官员的精力，且也无助于工程质量的控制。再者，在裁判员、运动员于一身的传统机制下，办事效率难以提升不说，还极易滋生寻租腐败。

（二）公共产品供给的实现机制问题

对农村污水管网的改造属于市政工程类型，其中的专业性很强。这时就需要去解决公共产品供给的实现机制问题，显然，政府部门不可能提供这类公共产品，且城镇市场工程也是在招投标的基础上外包给企业。这就表明，公共产品的供给方应是处于市场环境下的企业，而公共产品的需求方则是农村居民，而政府则作为农村居民的代表来与企业进行接触。在厘清了这一关系之后便需要回答另一个问题，即如何激励企业来承担这项改造工程呢。回答当然是给予企业价值回报。与此同时，下一个问题接踵而至，即市场回报的定价机制、支付方式和支付来源等。可见，当前政府在建设卫生型新农村时，无法绕开市场机制。

（三）公共产品配置中的秩序维护问题

在新制度经济学中存有“公共地灾难”这一结论，即在处于产权开放的公共地，因任何人都能在其范围内放牧，而无人有意愿维护范围内的草木生长，最终将会因过度放牧而导致公共地失去原有价值。同理，农村污水管网改造一旦成型将在较长时间内维持现状，若政府无法成为该公共品的产权保护者的话，那么改造后的农村污水管网将无法达到其预期使用寿命。这一原因与“公共地灾难”如出一辙。

二、对策

根据以上所述，对策可从以下四个方面来构建：

（一）厘清县域政府职能

我国农村地区不仅幅员辽阔，还存在着异质性显著的自然禀赋条件。这就决定了，县域政府应成为建设卫生型新农村的推动者。那么如何履行好推动者这一角色呢。首先，县域政府应以连片的行政村作为考察对象，来对其污水排放现状进行考察，并以连片的自然条件统筹制订污水管网改造规划。这里突出“连片”意在，应打破行政村这一单一界定，而是以管网的覆盖面作为整体来实施规划。再者，县域镇府将其纳入市政工程建设范畴，应向社会发布相关的招投标信息。随着管网的改造结束和投入使用，县域政府应成为管网产权的保护着，并督促管网的维修工作。

（二）优化项目资金筹措

梳理现阶段的相关文献感知到，许多作者在讨论卫生型新农村建设主题时，并没有涉及到工程改造的资金问题，这似乎暗示应有财政全额支付。笔者认为，这是不切实际的空想。或许富裕县可以通过财政支付来落实项目资金，但对于我国中西部地区的广大贫困县而言，县域财政则是难以做到的。为此，优化项目资金筹措的方式则可以考虑BOT模式，也可以考虑PPP模式，但无论以怎样的资金筹措模式，都应打破传统财政资金支付的这一封闭特性。通过调研可得，BOT模式较为适合中西部地区的农村，但如何让企业在其中获得满意的收益则需要进一步讨论。

（三）完备项目的招投标

对农村污水管网的改造属于大型工程项目，其中包括对现有管网进行清理，以及重构管网等两大任务。因此，为了使工程建设一次成功，县域政府应完备项目的招投标制度。从现行的招投标活动中也反馈出许多负面信息，如围标、串标等。本文这里假设“在招投标中不存在失范问题”，那么完备的重点就需要放在这样几个方面：（1）严把资格审定关；（2）增大改造方案设计在评分中的权重；（3）选派村民代表参与评标；（4）签订县域政府、乡镇府、企业三方协议。作为制度创新的“选派村民代表参与评标”十分必要，它将增大卫生型新农村建设的社会监督力度。

（四）建立付费使用制度

前面已经指出，随着污水管网改造的结束，政府部门应成为该公共产品产权的保护着。由于该污水管网可能横跨几个乡镇，所以由县域政府来承担产权保护职责较为适合。那么产权保护的外在表现便是，建立付费使用制度。即，可以根据家庭人口数或者宅基地面积，定期向村民征收排污费用。该费用应在村民家庭的承受范围之内，且该笔费用可专项用于网管的日常清淤之用。

不难看出，建设卫生型新农村不仅需要政策红利，还需要脚踏实地的从细微之处入手，来充分发挥县域、乡镇各级政府的主观能动性；同时，在充分发挥市场机制作用的基础上，来有序开展建设工作。

三、实证讨论

“你家乡的河流还好吗？”曾有公益记者发起网络调查，引起许多网友感慨。生活中，不少土地和水源在不知不觉中受到各种直排污水的侵蚀。在今年市两会上，某市政协委员提出，应创新机制，整合镇（街）、村和部门资源，凝聚合力做好农村污水处理体系建设工作，同时加大财政投入力度，建好配套管网，切实提高农村污水处理率。

长期以来，污水治理的重点放在了工业集中和人口稠密的城市，广大农村的水生态环境形势严峻。在调研中，该委员发现，截至2013年，该市仅有24.6%村庄的生活污水有进行集中处理，多数村庄直接排向地面，就近流入河道或渗入地下。几年来，在各级财政的鼓励下，有部分村庄建设了污水处理设施，但因投入资金有限，部分已出现断裂或破损，污水“跑、掉、漏”现象普遍。还有一定比例的村庄，采用简易三格式化粪池处理后排放，污染物去除率不到10%。此外，有些村级业主意识薄弱，对污水处理工程重要性认识不足，认为农村污水处理工程是政府工程、公共工程，希望政府一手包办污水工程的建设和运行。

为加快该市农村生活污水处理，优化人居环境，市政府应成立强有力的组织领导机构，明确镇（街）、村的主体责任，整合镇（街）、村和部门资源，凝聚合力做好农村污水处理体系建设工作；同时制订和出台有关激励政策，加大财政投入力度，解决管网配套的资金问题，进一步完善农村污水设施的正常运营。

四、小结

本文认为，建设卫生型新农村不仅需要政策红利，还需要脚踏实地从细微之处入手，充分发挥县域、乡镇各级政府的主观能动性；同时，在充分发挥市场机制作用的基础上，有序开展建设工作。

【参考文献】

[1] 刘荣志， 孙好勤， 邢可霞. 实施乡村清洁工程 建设资源节约与环境友好型新农村[J]. 农业经济问题， 2007， 28（12）：103-105.

[2] 刘光德， 陈玉成， 赵中金，等. 乡村清洁工程的实践及其对新农村建设的战略推动[C]// 2006年中国农学会学术年会. 2006.

[3] 赵辉， 郑嘉宁. 实施乡村清洁工程 推进社会主义新农村建设[J]. 农业环境与发展， 2009， 26（2）：29-32.

[4] 罗争鸣. 合肥市新农村建设点公共卫生状况调查[D]. 安徽医科大学， 2012， 11（19）.

[5] 王延中， 冯立果， 崔红志， 刘湘丽， 靳世花. 农村卫生事业在社会主义新农村建设中的作用机理研究[J]. 中国卫生经济， 2007， 08（05）