我国农村财务管理的主要模式及其分析

【摘要】本文基于我国农村管理改革和发展的现实过程，选取了六种主要的村级财务管理模式，对它们的利弊分别进行了分析，并提出不同地区、不同发展水平的农村需要因地制宜的选择、探索不同的财务管理模式。

【关键词】农村财务 财务管理模式 村级财务人员

截止到2016年，中央一号文件已连续13次聚焦“三农”，伴随着农村综合改革的深入、国家对“三农”的关注和资源投入的加大，农村社会经济在转型过程中问题日益凸现，而农村财务管理作为影响农民的切身利益的重要工作复杂性亦日益增强。本文从我国农村管理改革和发展的现实过程中，选取了主要的六种村级财务管理模式进行分析与评价。

一、村账村管模式

在家庭联产承包责任制实行的初期，“村账村管”模式在我国农村财务管理实践中最早出现。在此种模式下，村民委员会代表全体村民，聘请财务人员、自设财务部门、独立开设账簿和账户对村集体经济组织的财务进行管理。村级财务人员业务上需要接受乡镇财政所（或农经站）的监督与指导，但其最终是对村委会负责，而村委会则对村集体经济的所有者即全体村民负责。

（一）村账村管模式的优势

村账村管模式下委托代理关系简单，村级财务具有独立的自主权。从根本上说，该模式最大的优势就是切合了产权理论。作为所有者，全体村民直接或通过村集体经济组织代理行使村集体财产的所有权、收益权、使用权、处置权等权利，较少受到乡镇政府的控制与影响，充分体现了村民自治的宗旨。同时由于会计账簿及资料在村里保管，村级财务人员也在现场办公，有助于会计业务的及时处理、欠款及时催收、债务及时清缴，在一定程度上保证了村级财务管理的准确性、及时性和完整性，也加强了村级资产债务的管理。此外，该模式下村财务人员往往是当地人，对本村实际情况较为熟悉，在财务管理工作中易于提出具有适用性的建议。因此“村账村管”这种产权明晰的模式成为我国农村财务管理的基本模式，多年中为我国广大农村地区的财务管理工作发挥了重要作用。

（二）村账村管模式的弊端

但是，在长期的实践中该模式也逐渐凸显出很多问题，特别是在民主决策和民主监督上。一方面，村干部在村财务人员的任用与管理上具有绝对的权利，导致在实践中出现大量的“任人唯亲”现象[1]。一旦村干部站在个人利益角度主导村财务决策、侵占集体财产时，无法得到村财务人员有效的监督。而大多数村民出于对村干部的信任或畏惧，参与决策和监督的积极性不高，甚至主动放弃权利；再加上信息不对称和财务知识欠缺，民主监督形同虚设。另一方面，在村账村管的模式下，村级财务工作的质量主要取决于村级财务人员的素质，而现实中村级财务人员队伍很不稳定、人员水平有限，难以满足村级财务管理工作的需要，造成财务制度不执行、财务工作不规范，无法充分发挥财务人员的核算与监督职能，导致长期以来村集体财务管理混乱且难以得到有效解决。村账村管模式在长期实践中暴露出的这些弊端，威胁到我国基层农村的稳定和发展，在实践中逐渐被其他财务管理模式所取代。

二、村账乡审模式

伴随着改革开放的深入、农村经济及社会各项事业的发展，村账村管这一基本模式已经无法满足农村财务管理的现实需要，实践中逐渐探索引入了其他财务管理模式，包括村账乡审、村账乡管、村账双代管、村会计委派制、村级会计委托代理制等。

村账乡审是在村账村管的基础上，强化乡镇对村里账务的监督权，即在村集体资产所有权、资金管理使用权、独立核算权、债权债务处置权和经营自主权不变的基础上，将审查权分离至乡镇，由乡镇建立相应的配套管理制度，对所辖各村的票据、账务处理等进行审查。该模式在保证村集体自主权的基础上，强调了乡镇的指导监督职能，从外部增加了对村级财务财务活动的监督，在一定程度上有助于防范村干部的腐败行为。但是该模式中乡镇的审查仅仅是经济业务发生后的监督，监督效力有限，甚至在实践中会经常出现村集体交予乡镇审查的票据、账目并非实际财务收支情况，或者过严控制村级财务进而导致村级经济缺乏活力的情况。

三、村账乡管模式

村账乡管模式是在村账乡审的基础上进一步深化了乡镇对村级账务的管理职能，即在遵循村集体对本村资产享有权利不变的原则下，乡镇主导在经管站建立村级账务管理中心，配备专职会计对所辖村的财务账目实行统一代理核算、记录，并定期公布各村的财务收支情况，但并不代管资金；各村设有专门的报账人员，定期到经管站对本村日常收支进行报账。

（一）村账乡管模式的优势

村账乡管模式的主要优势有以下几点：第一，该模式能够较快、大范围规范农村财务管理活动，有效解决了我国农村地区财务人员素质不高、“白条”横行、账目混乱的问题，有助于较少非生产性支出；第二，该模式提升了乡镇对村级财务的外部监控力，乡镇政府通过经管站能够第一时间、全面掌握各村财务制度的贯彻情况和村集体的经济运行情况；第三，由专业的会计人员集中处理各村账务有助于促进村干部廉洁自律、提升财务工作效率，增强村民对财务信息和村干部的信任度。

（二）村账乡管模式的弊端

村账乡管模式虽然能从形式上较快规范农村财务管理活动，但同时笔者在实践中发现了其的不足：一是监管站的集中代理记账是在经济业务发生之后，缺乏事前、事中的监督，单纯的事后监督并不能充分发挥会计的监督核算作用，仍给少数人留下违纪的可能；二是由于人、财、物等的不足，在实践中报账员常常受到村干部牵制，而代理记账人员往往宽松审核、易于就账做账，造成会计职能被架空、账目与实际业务两张皮，最终导致会计信息根本无法反映真实的经济活动；三是自下而上集中到乡镇处理账务，增加了各村报账人员往返于乡村之间的时间和费用，不利于提高管理效率。

四、村账双代管模式

村账双代管模式类似于我国行政组织的财务管理方式，即在保证村集体资金所有权、资金独立核算权、资金管理权、债权债务归属等都不变的基础上，经管站受乡镇政府委托统一负责所辖各村集体经济组织的账务处理和资金管理，村里平时只留取少量备用金，所有经济业务必须经乡镇审批并及时入账[2]。

（一）村账双代管模式的优势

这种代理记账、代管资金的“双代管”模式强化了政府对村级财务管理过程的监督作用，在过去整改混乱的农村财务管理中获得了良好的效果。首先，该模式能够从源头上遏制村干部腐败问题的产生。农村集体的各项财务支出在经过村报账员、村民理财小组的审核签字后，还需经过乡镇经管站的审核才能入账，建立了涵盖事前、事中、事后的全程监督，大大提升了村级财务管理的透明度。其次，该模式在一定程度上增强了村干部公正廉洁的自觉性，减少了农村集体经济组织的非生产性支出，降低了行政成本。最后，乡镇经管站统一管理资金有效解决了村会计人员素质不高、记账不规范、贪污挪用、公款私存、白条抵库等问题，确保了集体资产的保值增值。

（二）村账双代管模式的弊端

虽然村账双代管明确要求始终要确保村集体对本村资金的主要权利，但是碍于乡镇与村的行政级别，在实践中往往难以处理好村级财务管理主体的村集体和受托方乡政府之间的关系，导致出现以下几种情况：一是双代管模式下村集体资金的管理权集中于乡镇，经常出现乡镇对村过严管控，大大削弱村集体对自有资金的审批权、管理权等，挫伤广大基层村干部的主动性、积极性，影响村集体经济的发展；二是在控制了农村腐败的同时，却由于管理制度、民主监督机制不健全，常常出现乡镇领导侵占、挪用或平调村级资金的现象；三是村委会出于自身利益，会通过报账不及时、瞒报或少报甚至设置“账外账”等多种手段来掩盖资金使用的真实状况。更有一些学者从依法治国、村民自治出发，指出这一模式在实践中违背了《村民委员会组织法》等的规定，损害了村集体对村资产的合法权益，阻碍了农村经济社会的正常发展，而且严重制约了我国依法治国和农村民主化建设的发展。

五、村会计委派制

村会计委派制于1989年起源于湖北省老河口市，河南、广东、陕西、江苏等省份在1999年前后开始广泛推行。虽然各地实行村会计委派制的具体做法与措施有所不同，但大都基于以下模式：乡镇有关部门遵循公平、公正、公开的原则，统一面向社会选拔招聘村会计人员，并成立农村会计委派中心对村会计人员进行集中统一培训，且签订聘任合同明确双方的权责利，然后依照异村、就近、避亲、联合的原则委派到辖区内各村组从事村级财务管理工作[3]。村会计的任免、人事管理、考核、奖惩都归属于乡镇的农村会计委派中心。

（一）村会计委派制的优势

该模式是在农村财务治理中综合运用了委托代理理论和管理者财务思想，主要优势有两方面。一方面，村会计委派制由乡镇政府统一对村会计人员进行公开招聘并签订合同，有助于提升村会计的社会认同度，进而吸引高素质人才；且村会计人员经过集中培训、考核后方能上岗，这种统一管理有助于改变村会计“任人唯亲”、老龄化严重、素质参差不齐的状况，促进农村会计核算工作的专业化、规范化。另一方面，村会计委派制最大的优势是在村集体组织中引入了独立于其的监督者，既强化了会计的监督职能，也增强了乡镇对农村财务的监督。该模式下，村会计人员的人事关系和经济利益与行政村相分离，规避了其因坚持原则而遭受不公正的待遇的风险，从体制上为其客观公正地进行会计核算工作提供了保障，提高了农村会计信息的可靠性、规范资金的使用与管理，保证了财经法规在基层农村的贯彻执行，增强了村集体经济组织发展的后劲。

（二）村会计委派制的弊端

但是，该模式在理论上和实践中都暴露出一些问题。从理论上看，村集体与财政拨款的党政机关、国有企业并不一样，它在我国法律上是独立核算、自主经营、民主管理的经济实体，村会计的委派必须取得村民的授权而不能统一强制进行。而在实践中，这种委派易于演化成强制性的，再加上被委派的村会计常常不是本村人，工作上不易得到村民的支持和村委会的配合。这种村镇“两头管理”的窘境也让村会计在实际工作中疲于协调多重关系，加之人性的多样性，常常出现“对立”或“同流合污”的情况，难以获得理想的工作实效。同时，实施村会计委派制的招聘、管理成本往往相对较高，在财力薄弱的乡镇或村集体中难以推广实施。

六、村级会计委托代理制

村级会计委托代理制是指在保证村级资产所有权、使用权、决策权、监督权不变的前提下，村民主动愿意由乡镇会计委托代理服务机构（包括社会中介服务组织）负责代理本村集体经济组织的账务管理工作。这一模式与其他模式最大的差别在于村级会计委托代理制是基于村民们自己决定是否实行会计代理，也就是说，在委托代理之前必须召开村民代表大会或村民会议，由民主投票决定是否与乡镇委托的会计代理服务中心或社会中介组织签订委托代理协议、决定是否由会计委托代理机构代理完成村集体账目清理、账务记录等。

（一）村级会计委托代理制的优势

第一，该模式充分尊重村集体的自主权，体现了我国依法治国的理念，维护了村民自治的宗旨，有助于基层农村社会形成稳定、和谐、团结的氛围。第二，村集体与会计委托代理服务机构签订了委托代理协议，以法律合同的形式明确了双方的权利义务、明确了各项农村财务管理制度，提高了干部廉洁自律的意识，有利于依规办事，有效控制违规、违纪、违法现象。第三，在该模式下，建立有群众监督、乡镇代理会计监督、审计监督层层相扣的三级监督机制，形成事前、事中、事后全过程的监督，以保证村级财务工作能够规范地进行。在事前，村民通过村民代表大会行使财务决策权；在事中，村民通过审议、会计委托代理服务机构通过审核对村财务运行进行监督；在事后，通过定期和不定期的财务公开保证村民的知情权，同时还有对重大财务事项的专项审计和常规项目的审计监督。第四，会计委托代理服务机构只管会计核算和财务监督，不代管资金，村集体有充分的自主权，且有利于激发民主决策的热情，增强参政议政的积极性。

（二）村级会计委托代理制的弊端

村级会计委托代理制虽然与前五种模式相比，无论在理论上还是在制度构建上都更为合理，且符合我国目前依法治国大环境，为了加强村集体经济组织财务管理，目前全国多地在实践中大力推行的一种模式。但是，这一模式中复杂的多层委托代理关系往往在实践中产生一些委托代理问题，降低了财务管理效率。

七、结语

在我国广阔的农村财务管理实践中，财务管理模式不止上文中所述的六种，不同的模式服务于我国农村集体经济组织的不同阶段。它们是各地政府、学者、专家甚至基层群众，在农村财务管理改革中摸索农村集体财产有效管理的有益尝试。村级财务管理模式的分析是为了更好地选择、运用合适当地情况的模式，以建立责权分明、民主科学、运作高效的村级财务管理运作机制。我国村集体财产属于全体村民，又具有多样性、封闭性、社区性、合作性等多种特征[4]，村级财务管理模式绝不可照搬外国经验。就全国而言，各地农村经济特点不一、发展不平衡，再加上近年来随着农村税费改革和“三农”扶持建设，给广大基层农村带来了多样化的资金来源、不断增加的资金规模、越发频繁的收支活动，这些不同和变化需要我们在实践中因地制宜的探索适合不同地区、不同发展水平的多种财务管理模式。

参考文献

[l]刘菁.农村财务管理模式的选择及亟待解决的问题[J].农村经济，2012（3）：122-124.

[2]赵筠.后农业税时代村级财务管理模式探讨[J].财会月刊，2010（7）：92-93.

[3]张军.江苏省村级财务管理相关问题探讨与管理模式选择[J].财会研究，2010（18）：45-47.

[4]潘自强.村级财务管理的主要模式及其评价[J]. 农村经济，2009（2）：118-121.

基金项目：河南省社科联、经团联课题《河南省农村财务管理问题及对策研究》（SKL-2015-3454）；信阳市社科联课题《新形势下信阳农村财务管理现状及对策研究》（2015GL123）。

作者简介：王宇平（1988-），女，汉族，河南信阳人，硕士研究生，信阳农林学院教师，研究方向：财务管理、农村经济。