我国现行《档案法》存在的问题及修改策略研究

2016-05-14吴诗淼文振兴

北京档案 2016年5期

吴诗淼文振兴

摘要：本文从档案法律关系入手，分析了现行《档案法》中档案法律关系主体、客体和内容（权利、义务）存在的问题，并提出档案法律关系主体上要增加公民或其他组织为档案行政主体、明确档案业务约束对象和利用约束对象范围，客体上要完善档案定义、健全档案行为，内容上要保障档案法律主体权利与义务均衡、完善权利义务监督保障体系等修改策略。

关键词：《中华人民共和国档案法》档案法律关系监督保障

Abstract： The paper analyzed the problems from perspectives of the subject， object， rights and duties of the Archives Law， and elaborated the amendment strategies based upon the problems mentioned previ？ ously. The amendment strategies were to add the cit？ izen or other organizations to the archives administra？ tive subjects； clear archives objects and the con？ straints scope of object uses； improve the definition of archives and strengthen archival behaviors； protect balance of the legal rights and obligations； improve le？ gal？supervision and protection system and so on.

Keywords： Archives Law of the Peoples Repub？ lic of China；Archival legal relation；Legal supervision and protection

法律的作用在于调整各种社会关系，各种社会关系经不同法律调整后形成不同的法律关系，包括主体、客体和内容三个要素。当前，虽然我国档案行政主体在行使档案行政权力的过程中产生了很多不同于20世纪90年代的档案社会关系，但是《中华人民共和国档案法》（简称《档案法》）反映的仍是原有的档案社会关系，对于这种情况，笔者认为《档案法》存在问题的主要原因是它和档案工作产生了矛盾，该矛盾本质在于《档案法》固定的档案法律关系和变动的档案社会关系产生了错位。因此，从档案法律关系的角度讨论《档案法》的修改会更有针对性，其关键则在于将其从实然状态调整为应然状态。

一、《档案法》存在的问题

（一）档案法律关系主体存在的问题

档案法律关系主体是《档案法》中权利的享有者和义务的承担者，主要包括行政主体和行政相对人。

1.档案行政主体。根据《档案法》第六条，我国唯一的档案行政主体为国家和各省、自治区、直辖市以及县的档案行政管理部门。随着我国政治体制改革的推进，权利和权力两大政治核心要素之间的关系正在改变，以国家权力为本位并强调权力辐射社会各层面的传统政治体制正在逐步瓦解，“国家-公民”二元化社会格局不断向社会结构多元化方向发展，由国家垄断的公权力向社会转移，在国家和公民之间产生了大量的非政府组织和非营利组织等。尽管如此，我国档案行政权力仍垄断在国家手中，因此，档案行政主体存在唯一的问题。

2.行政相对人。一是相对笼统。根据《档案法》第七条、第十六条、第二十条规定，机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构和档案工作人员，以及其他参与我国档案事务的我国公民都是档案行政相对人。这样的界定虽然有利于减少立法次数、降低立法成本、扩大调整范围，但是“法无授权不可为”是规范或限制行政主体权力的重要法律原则，如果授权过宽，则容易导致行政恣意行为。二是对象不全。《档案法》并未提及非本国组织和个人，而《档案法实施办法》第二十二条规定，非本国组织和个人可在限定条件下利用我国已开放的档案。可见法律表达和执法实践不一致。

（二）档案法律关系客体存在的问题

档案法律关系客体是《档案法》权利义务所指向的标的，即档案和档案行为。[1]

1.档案定义。“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科技、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”[2]该定义存在三个问题：一是概括不全。“国家机构”只包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。[3]“社会组织”只包括民办非企业单位、社会团体和基金会。[4]二是列举不足。“文字、图表、声像”后使用了“等”表示列举未尽，一般来说，只有非重要项才以“等”统一代替。而电子文件作为档案的重要来源是不能省略的。三是国家所有档案、集体所有档案和个人所有档案的界限不清。

2.档案行为。（1）档案管理内容不全。《档案法》主要规范的是档案实体管理，即档案的移交、保管、鉴定、寄存和捐赠等，除此之外，在信息化社会至少还应包括档案信息化建设；（2）档案公开时间长、公开范围小。《档案法》规定的档案保管期限一般为30年，而2008年施行的《政府信息公开条例》规定的公开期限为20天。由于许多档案属于政府信息，[5]可见二者对公开时限的规定互为矛盾。另外，我国档案馆还未开放的档案约占馆藏的2/3或3/4，而国外普遍在1/10以下；[6]（3）二次开发不足。《档案法》只明确要求档案馆定期公布开放档案目录，而国外档案法规如英国《公共档案法》第二章第四条还要求提供索引、指南和文件汇编等；（4）违法成本低。过低的违法成本不利于减少档案违法现象和维护法律尊严。《档案法》的违法成本只有“没收违法所得”“警告”和“可以被处以罚款”。此外，档案教育、档案职业等档案行为尚属空白。

（三）档案法律关系内容存在的问题

法律关系内容即法律关系主体所享有的权利和所承担的义务。

1.权利义务的分配不对等。《档案法》权利义务的分配不对等，档案行政相对人处于明显劣势地位。（1）总则未体现权利义务均衡原则。第一条突出了档案工作的政治性和管理性目的，没有反映出市场经济环境下尊重和保障行政相对人权利的宗旨。第三条单方面规定保护档案的义务及其主体；（2）档案行政主体的行政职权较多，特别是行政指导权利，而没有规定相应的义务。“法无明文规定则禁止”的原则要求行政主体依法行政，但行政指导权利缺乏法律拘束力，容易被不受法纪约束的行政人员滥用，造成行政纪律的败坏。[7]此外，《档案法》第二章规定的档案行政主体职责可概括为，不同级别的档案行政主体要监督和指导各自行政管辖区域内的档案工作，这种缺乏实质内容的规定很可能导致档案行政不作为和乱作为；（3）很少明确赋予档案行政相对人在档案收集、利用等行为中应享有的所有权、知情权和救济权等权利，而是较多地规定在保护档案、管理档案等方面的义务。《档案法》共有4处“不得”、7处“禁止（严禁）”和11处“应当”是对义务的规定，只有第十六条和第二十一条2处“应当”是对权利的肯定；在11处“可以”中，也只有4处规定权利，分别是第十二条、第十六条、第十九条和第二十条。

2.权利义务的监督保障不到位。行政权力的行使势必重新确立或者改变原有的行政主体同公民、法人或其他组织之间的权利义务关系，进而影响公民自身的权益。然而，整部《档案法》缺乏行政纠错机制，这样会使档案行政相对人的权益受到侵犯。

二、《档案法》的修改策略

（一）完善档案法律关系主体

1.增加档案行政主体。（1）除了现有的档案行政主体外，可增加授权中国档案学会行使部分行政职能的条款。当前，我国其他领域已有赋予行业协会分担行政职能的行为。比如《注册会计师法》授权注册会计师协会组织实施注册会计师全国统一考试办法等职能，《律师法》授权律师协会8项行政职能。国外也有先例，比如美国档案工作者协会就承担了美国档案职业资格认证的大部分工作。[8]（2）增加监督保障主体。目前负责档案行政监督保障的主体是档案局，而在实践中，档案的行政监督还经常与同级人大常委会、政府法制机构中的有关部门联合开展。[9]根据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，公民、法人和其他组织也具有对行政行为实施监督的权利，因此《档案法》可以增加公民或者其他组织为档案监督保障主体。

2.明确档案行政相对人。将档案行政相对人分为档案业务约束对象和档案利用约束对象，前者须遵循《档案法》关于如何开展档案工作的要求和规范，后者须具备《档案法》关于利用档案的资格和条件。第一，明确档案业务约束对象的范围。各级档案局根据各地实际明确档案业务约束对象的范围。其中，成为档案法律关系主体一是参与档案法律行为，二是享有一定的权利并承担一定的义务。以企业为例，并非所有的企业都具备档案管理的能力，因此要考虑企业的性质和规模，兼具强制性和人性化。此外，档案中介服务机构作为政企分开、政事分开的产物，是连接档案行政主体和企事业单位的桥梁，因此有必要新增档案中介服务机构规范化管理的内容。第二，明确非我国组织和公民利用档案的资格和条件。我国的档案工作要遵循国际上的“国民待遇原则”，在拟定非我国组织和公民利用档案的资格、条件和范围时，尽可能地使其享有同等待遇。

为避免出现由于集中某个主体而忽视其他主体以及考虑各个主体之间的关系问题，笔者根据现实中档案主体之间的联系构建出档案法律关系主体关系模型，如图1所示。

（二）健全档案法律关系客体

1.完善档案定义。建议将定义修改为：“本法所称的档案，是指过去和现在的公民、法人和其他组织在从事政治、军事、经济、科技、文化、宗教等活动中直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同形式的原始记录。”第一，完善档案产生的主体，将档案产生主体修改为“公民、法人和其他组织”，三者在行政法中属于联合概念，需同体出现。原定义中的“机关、社会团体、企业和事业单位”是按照活动性质对法人的划分，[10]可将其统称为“法人”；第二，补充列举项，将“电子”列入列举项；第三，划定档案范围。我国在定义档案的基础上有必要划定国家所有档案、集体所有档案和个人所有档案的基本范围。美国、加拿大和法国等国家有比较完善的界定私人利益和公共利益的法律机制，例如法院判例和议会决议等，也有比较成熟的私人财产保护机制。[11]比如：《法兰西共和国档案法》第一条规定：“从公共利益出发保管文件，既是为了管理的需要和证明自然人或法人（官方法人或私人法人）权利的需要，又是为了研究历史文献。”[12]然而，我国没有相关的法律机制保护私人利益，因此需要在档案定义中对档案范围进行界定，便于档案行政执法和保障私人合法权益。

2.健全档案行为。第一，完善档案管理内容，明确非国有档案征收、寄存和捐赠的条件、流程和补偿，档案利用要列明利用未开放档案和非我国组织和公民利用档案的资格、条件、程序和范围，并增加电子文件管理、档案信息化等内容。参考已颁布的电子文件政策、标准和法规，规定电子文件的基本内容，比如收集范围、逻辑归档或物理归档的要求等，规范全国档案信息化的建设标准，便于档案信息资源共享、馆际交流互助；第二，制定公开范围并协调《档案法》与已施行的法律法规中的条款冲突，便于法律法规之间、法律表达和执法实践之间的一致；第三，加强档案的二次开发，定期提供如档案专题概要、综述、年鉴等二次开发成果；第四，完善行政奖励体系、提高档案违法成本。特别是要完善行政补偿行为，档案征收中档案所有者的所有权权益牺牲，需以其他利益来弥补。此外，适当提及档案教育和档案职称评定等行为。

（三）完善档案法律关系内容

《档案法》要达到预期效力，可采取三种方法，一是用一个规则取代其他规则，实现接轨；二是建立协调规则的规则；三是建立全新的规则。[13]由于我国已建立了解决法律冲突的协调机制，为维护法律的稳定性，《档案法》不宜大幅度、全面性修改，和主流立法理念、成熟立法经验建立对接视为可取。

1.体现“权利义务均衡”原则。第一，立法理念、宗旨要体现以权利为本位，“权利、义务、职权、责任在法律规范中的不同地位决定了法的性质和价值取向。”[14] 2004年，我国宪法就将人权规定为法定权利，个人依法享有社会、文化等各方面的自由平等权利。因此《档案法》的立法宗旨要体现宪政、人权和法治精神，以当前市场经济环境下权利义务均衡的原则代替计划经济时期以义务为本位的原则；第二，明确档案行政主体责任。国外档案行政主体一般为档案馆，国外立法中对档案行政主体的职权也有明确规定。日本《国家档案馆章程》第三条规定了八项国家档案馆的业务，美国《联邦档案法》第2905条详细列出了文件署长的十项职责，马来西亚《国家档案法》第四章、第五章分别列出了馆长和咨询委员会的职责。因此可细化我国档案行政主体的责任或要求档案局列出权力清单，以供社会监督；第三，保障档案行政相对人的权利。根据经济合作与发展组织发布的《关于隐私保护与个人资料跨国流通的指针的建议》，档案所有者的基本权利有查询权、知情权、异议权和更正权等。[15]《档案法》应尽可能地保障档案所有者的这些权利。（1）所有权。集体所有档案和个人所有档案的所有权虽不属于国家，但如果其内在价值能满足公共利益需求，则这部分档案就在《档案法》的调整范围之内。因此《档案法》要建立起征收（征购）非国有档案的利益补偿机制；（2）查询权和知情权。档案所有者要以合理的方式、容易理解的形式查询到档案的基本情况，同时档案馆要建立起档案动态告知机制，将档案状态的变化及时地告知档案所有者；（3）异议权和更正权。对档案的公开和提供利用如有异议，档案所有者可以提出并更正档案馆的决定。根据《档案法》第二十一条规定，档案所有者享有对不适合对外开放的档案提出限制利用的权利，然而档案馆是否采取该意见则另当别论。为保障异议权的实现，笔者认为应规定档案所有者享有在一定条件下可更正档案馆决定的权利。

2.完善权利义务的监督保障体系。《档案法》虽然规定了档案行政双方的权利义务，但是在“法律责任”中没有设置救济途径和建立监督保障体系，因此要新增档案监督保障主体，构建制度化的档案监督和档案救济机制。例如完善救济途径、救济程序和救济方式等，来保障档案行政相对人的权利。

3.明确档案馆和档案工作者的责任。“档案工作者在档案管理过程中扮演着不可或缺的角色。在档案收集、鉴定、整理、保存到提供利用的整个过程中，档案工作者都参与其中并在某种意义上不断地重塑、诠释档案。档案馆也不是存放破旧什物的仓库，而是社会权力协商、争议和确认的活跃场所。因此，档案馆和档案工作者不能被动或封闭，而要开放、透明。”[16]在“局馆合一”的管理体制下，更有必要进一步厘清档案局和档案馆之间的权责。此外，截至2013年，全国共有34所高等院校开设档案学专业，有32所本科点，32所硕士点，6所博士点，[17]大量的档案专业高等院校为档案事业的发展提供了人才保障。《档案法》可适当提高对档案人员的要求，打造综合素质和业务素质都过硬的档案队伍。

注释及参考文献：

[1]蒋国勇.档案法律关系基本理论问题探析[J].档案学研究，2005（6）：34-37.

[2]中华人民共和国档案法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1996（6）： 25.

[3]中华人民共和国国家机构体系[EB/OL].[2016-04-24]. http：//www.gov.cn/gjjg/2005-0 8/28/ content_ 27083.htm.

[4]社会组织的概念、特征及分类[EB/OL].[2016-04- 24]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2010- 09/1 2/ c_12544379.htm.

[5]周汉华.中国的政府信息化及其面临的实践问题[J].经济社会体制比较，2003（2）：120-127.

[6]蒋卫荣.关于《中华人民共和国档案法》第二轮修改的几个问题刍议[J].图书情报工作， 2010，54（14）：145-148.

[7]陈新明.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002：100.

[8]谭必勇.美国档案职业资格证书制度[M].中国档案，2004（9）：48-49.

[9]李兴利.“档案执法监督”质疑[J].档案管理，2008（3）：36-38.

[10]卫文.法律关系主体的构成及其法律地位[J].求是，2005（2）：205-206.

[11]王琳.《土地管理法》中的“公共利益”条款立法模式研究[J].法制与社会， 2009（27）：349.