论行政裁量理由的说明

摘要：理由是将特定事实带入某一法律要件作出决定的原因说明。在行政机关行使裁量权时，不说明裁量理由，就无法让人知晓为何在裁量权的范围内作出该决定。根据行政法治原理，应当将说明裁量理由设定为法定义务，以论证裁量决定合乎法律。公开裁量决定的判断和选择过程，这既有助于抑制行政机关的恣意，也有助于说服行政相对人，也便于私人寻求救济和司法实施审查。裁量理由与裁量决定应当具有同时性和一体性。没有说明或者说明不充分时，因行政机关没有按照要求说明裁量理由，为尊重行政机关的首次判断权起见，法院应撤销裁量决定；如果行政机关在事后以其他理由替换原先已说明的理由，在没有改变主要理由时，法院则可基于诉讼经济原则一并审查，一次性解决纠纷。

关键词：行政裁量；裁量理由；说明理由；理由的替换；理由的补充

中图分类号：DF 31文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.05.03

根据个案情形适当行使行政裁量权，是法律授予行政机关以裁量权的目的所在。但如何方为“适当行使”，却难以判断。行政机关负有根据授权目的作出裁量决定的义务，将说明裁量理由设定为行政机关的法定义务，可促进裁量权的适当行使，司法机关也可以藉此克服行政裁量的审查困难。本文拟以裁量理由为对象，分析何为裁量理由、为何要说明裁量理由、如何说明裁量理由、如何审查裁量理由等问题，以助于推进说明理由制度一般原理研究，并为行政裁量权的控制构建起一个重要支架。

一、行政裁量说明理由的缘由在我国的实定法上，说明理由有时又被称作“告知理由” 例如，《港口法》第24条、《电子签名法》第18条第1款均规定：“不予许可的，应当书面通知申请人并告知理由。”，在行政处罚、行政许可、行政强制、信息公开等领域均已存在说明理由的义务规定，而且，相关规定还在逐渐增多。但对于其中的裁量决定的理由是否要说明，则未有明确规定。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第20点就提出：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”国务院.全面推进依法行政实施纲要[J].国务院公报，2004，（16）： 28.在司法实践中，对于是否要说明裁量理由仍存在不同理解。诸如，《治安管理处罚法》第66条第1款规定：“卖淫、嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5千元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者5百元以下罚款。”在一起治安案件中，马某某初次嫖娼，且尚无性行为，公安局以违反该款为由处以行政拘留10日。一审法院认为应当说明裁量的理由，而二审法院认为适用法律正确即可。对这种案件亟待从理论上给予解释 参见：马某某不服厦门市思明区公安分局行政处罚案[G]∥罗豪才. 行政法论丛第10卷，北京：法律出版社，2007： 512-519. 该案的相关分析可参见杨利敏.让司法审查回归“司法”——从马某某诉厦门市公安局案看法律适用与裁量兼及司法审查的定位与界限. 前揭书，489-492。。学界对于行政行为说明理由制度的相关研究已有不少， 其代表性研究成果是：章剑生.论行政行为说明理由[J].法学研究，1998（3）： 121页以下.但对于行政裁量决定的理由说明研究则较为匮乏。将一般性的说明理由原理适用于行政裁量决定之中并无问题，但行政裁量中的说明理由有无特别之处，则尚需探讨。

观诸外国法制，在二战前的德国，在实定法上规定说明理由义务时，说明理由是作为行政行为的形式瑕疵问题来讨论的，多数学者几乎没有意识到裁量行为与说明理由之间的关系。其例外是朔伊纳（Scheuner），他将说明理由当作裁量控制的一个手段来理解。二战后，察哈克（Zschacke）认为，不说明理由或说明的理由不具体，裁量决定就是行政的恣意行为，应予撤销。其根据在于，相关人对行政机关享有无瑕疵裁量请求权[1]。德国联邦宪法法院认为，依照法治国家的基本原则，干涉私人权利的行为，应说明理由，私人才能保护其权利。而联邦行政法院则在1953年、1955年的两则判决中认为，仅在法律明文规定时，行政机关对其行政行为才有必要说明理由。后来它原则上采用联邦宪法法院的主张，但仍认为行政机关在不受拘束的裁量中可自由决定时，或当事人已知决定的理由时，行政机关对其行政行为不必说明理由。1963年德国行政程序法草案采取折衷办法，所有书面作出或确认的行政行为，原则上应书面说明理由，但依具体情形不可能或不必说明者，可不说明理由[2]。1973年草案作出修改，要求行政机关应在理由中说明其决定所考虑的事实上或法律上的主要理由，在裁量决定的理由中亦须说明其行使裁量时的着眼点[2]211。该规定也为最终的1976年《联邦行政程序法》所接纳。该法第39条（行政行为的理由说明）第1款规定：“以书面作出，或以书面确认的行政行为，应以书面说明理由。行政机关应在理由中，说明其作出决定时所考虑的事实和法律上主要理由。行政机关在裁量决定的理由中，亦须说明其行使裁量权的着眼点。”德国行政程序法的这一规定就让裁量行为的说明理由义务得以一般化。

现代法学王贵松：论行政裁量理由的说明说明裁量理由，在德国已成为行政机关行使裁量权时的法定义务。乌勒认为，强制说明理由首先是为当事人利益而存在的，在客观上也是为法治国家的行政而存在的。这种强制说明理由是强行要求行政机关对自己决定的事实和法律根据应当获得完全的明确性。强制说明理由应从行政的法律适合性原则中导出[3]。对于说明理由，多尔泽（Dolzer）认为具有四大功能：第一，说服功能，即说服相对人，使决定易于接受；第二，权利保护功能，有助于向法院主张权利保护；第三，控制功能，容易在行政机关与其监督机关之间作出平等、安定的行为；第四，说明或证明功能，有助于使行政决定的内容、诉讼中诉讼标的特定化。这种四大功能的理解也获得多数学说的支持[1]209 日本学者盐野宏认为，附具理由具有抑制恣意或确保慎重考虑的功能、不服申诉便宜功能、说服相对人的功能、公开决定过程的功能等四大功能。（参见：盐野宏.行政法总论[M].杨建顺，译. 北京：北京大学出版社，2008： 179.）。而在裁量决定中，个别具体的基准可谓裁量权行使的核心，很有必要让其出现在决定理由中。通过说明理由，让裁量权行使的过程和结果变得清楚起来，让决定裁量权行使的个别基准也变得清楚起来。行使裁量权中的说明理由，则有公开裁量权个别基准的功能。私人、特别是行政相对人对针对自己所行使裁量权核心部分享有知情权；而与此相应，行政机关也有必要说明裁量权行使的理由[4]。

与私人基于自治原则而可自由活动不同，行政机关根据法治行政原理，至少应在侵害行政中具备理由方可行动。即使在裁量的情形下，亦须如此，以便抑制裁量的恣意。这就是所谓“无理由则无行政行为”原则 参见：塩野宏. 理由のない行政処分はない―理由付記の機能―[C].塩野宏、室井力編.行政法を学ぶ1. 東京：有斐閣，1978： 254-255； 阿部泰隆.行政法解釈学Ⅱ――実効的な行政救済の法システム創造の法理論[M]. 東京：有斐閣，2009：8-9.。相对于一般的行政活动而言，在行政裁量的情形下，则可谓“无理由，不裁量”。与德国不同的是，我国对于裁量理由的说明并无一般性的行政程序法规定，也尚未成为法定义务，而只是暗含于各个单行领域的个别法规定之中，且规定得较为原则。下文拟结合德日的相关法理、判例和中国相关立法、司法判决进一步展开，建构裁量理由的完整说明机制，以期真正发挥裁量理由说明的功能。

二、行政裁量理由的说明要求行政裁量决定应当说明理由，接下来的问题就是，什么是裁量理由？如何说明裁量理由？说明到何种程度？

（一）裁量理由的内容构成

我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”。《行政强制法》第37条第2款规定，行政强制执行决定书应当载明“强制执行的理由和依据”。从这些规定来看，立法上是将“理由”区别于“事实”和（法律）“依据”来理解。当然，在同时要求说明事实、理由和法律依据时，在它们之间作出区分，似乎意义不大。但是，一方面，有时候法律仅仅明确要求说明“理由”，例如，《行政许可法》第38条第2款规定，“作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由”。另一方面，将理由区别于事实和法律，有助于突出理由的独立价值，并且明确显示出说明理由的应有内容。仅仅陈述所存在的事实、仅引用所依据的法条，均不可谓理由的说明。如果是事实的问题，那就以“主要证据不足”或“事实不清”为标准来审查；如果是法律依据的问题，那就以“适用法律、法规错误”为标准来审查。孤零零地列举事实和法律，常常无法让人知晓为什么能得出某一案件的结论。对于不说明理由或说明理由不充分，虽然实践中多适用前两种标准进行审查，但理论上而言，则还可采用“滥用职权”标准进行审查。

而在我国地方政府规章中，《湖南省行政程序规定》第78条第1款、《山东省行政程序规定》第86条均将说明理由的内容作三分构成，即（事实）证据采信理由、（法律）依据选择理由和行政裁量理由 《湖南省行政程序规定》第78条规定：“行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。”“行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。”《山东省行政程序规定》第86条规定：“行政执法决定应当说明证据采信理由、依据选择理由和行政裁量理由；未说明理由或者说明理由不充分的，当事人有权要求行政机关予以说明。”《宁夏回族自治区行政程序规定》第47条与山东省规定相同。。相对于法律仅仅要求说明“理由”的规定，地方政府规章的这种规定更为精细，要求也更为严格。也有学者将理由的内容“分为合法性理由和正当性理由，前者用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范；后者用于说明行政机关正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益、惯例公理等”。但他又认为，行政行为的正当性理由是“用于支撑行政行为自由裁量的事实依据和法律依据”，主要包括筛选事实和选择法律两个方面[5]。这里实际上存在着一对概念，即行政裁量决定的理由与行政决定的裁量理由。前者系相对于行政羁束决定的理由而言，侧重于作出行政裁量决定的理由；后者系相对于事实、法律方面的理由而言，侧重于作出行政裁量决定时裁量部分的理由。后者可谓涵盖于前者。

对于裁量理由的内容构成，1925年《奥地利行政程序法》第60条规定，理由中应将调查程序的结果、认定证据时的主要考虑以及基于此等考虑就法律问题所作的判断，明白简要地予以综合说明 该法第58条第2款规定，不能完全采纳当事人意见或驳回利害关系人异议或声请时，才要说明理由。其他行政行为是否说明理由，则任由行政机关裁量决定。（参见：翁岳生.行政法与现代法治国家[M].台北：三民书局，2015： 277-278.）。而德国《联邦行政程序法》仅仅提及“行使裁量权的着眼点”。根据联邦行政法院的判例和通说，《联邦行政程序法》第39条第1款第三句，不仅要求行政机关报告行使了裁量，而且必须让人知晓行政机关所作的利害得失衡量，即根据具体状况而应将所有公共和私人利益考虑进去，在比较衡量中作出考量。学者科普（Kopp）认为，裁量理由应当包括以下内容：（1）行政机关行使了裁量；（2）这时考虑了相关人的利益；（3）该理由是从怎样的事实中得出的？（4）该理由适用了怎样的法的判断基准？如果没有附具符合上述要求的理由，则该行政行为违法[1]214。

从法律适用的过程来看，并不能简单地将具体的事实直接带入抽象的法律依据，而必须在事实和法律规范之间进行归纳演绎式的阐释和沟通[6]。理由是指将特定事实带入某一法律要件作出决定的原因说明。有学者区分了事实和对事实的评价。他将基础事实又称作基因事实。它是指案件的发生、事物的存在、人的行为等即使不能说评价余地为零但评价余地也极小的一类事实。对基因事实的评价不同于事实本身。例如，二人并未时常同居的事实为基因事实，而伪装结婚则为基因事实的评价。而所谓处分理由就是指处分时对特定的基因事实作出评价并带入法条的理由[7]。如果可以宽泛而言，在存在裁量权的案件中，除单纯的事实陈述和法条引用之外，所有指向决定结论的说明，均可称作行政裁量决定的理由。但狭义的裁量理由，则是指除单纯的事实陈述和法条引用、事实的评价认定、法律要件的解释之外的作出裁量选择的理由。在不确定法律概念具体化中的价值判断[8]、对应当考虑因素的考虑、对替代方案的选择、对各种状况和利益等的综合衡量等均为裁量理由的重要内容。而由行政机关根据案件的具体情况对裁量要件的补充，则是“裁量理由”的核心所在。

（二）裁量理由的说明程度

应有的理由与说明的理由应当是重合的，但在现实中由于行政机关的能力、效率以及其他可能的自身利益考虑等而使两者有所分离。“理由提示的内容越详细，抑制恣意功能、便宜不服申诉功能就越能发挥效用，但也越增加行政机关一方的负担，降低行政活动的效率性。故而问题就变成理由提示的详细度与效用之间的平衡。”[9]裁量理由要说明到何种程度，在我国的实定法中并无规定，的确也难以作出一般性的具体规定。

与此类似，日本在1993年之前属于“个别法准据主义”时代，只有个别法要求附具理由。1993年的《行政程序法》将说明理由制度一般化，但也只是规定，对驳回申请（第8条）、作出不利处分的（第14条）必须说明理由；对于理由的说明程度亦未作规定，而交由判例处理。日本的说明理由判例法理是从1960年代以来税法领域形成并确立起来的。日本最高法院1963年5月31日判决指出，“一般，法之所以规定行政处分应附具理由，其目的在于担保处分厅判断的慎重和合理性、抑制其恣意，同时告知相对人处分的理由也方便其不服申诉。因此，理由没有记载时，不免要撤销处分自身。但应记载到何种程度，则应参酌处分的性质、命令附具理由的各法律规定的旨趣目的而定。” 日本最高裁判所1973年5月31日判決，最高裁判所民事判例集17巻4号617頁。该判决为理由的说明程度给出了大致的参考因素。

1974年4月25日，日本最高法院判决打开了将个别法的说明理由法理扩展到整个不利处分的可能性。“处分厅应通过合理地裁量来决定。因而，作为处分的相对人如果不能从通知书中的记载知晓基于何种样态、何种程度的事实而作出本案的撤销决定，针对该处分的裁量权行使是否适当进行争讼，就失去了抓手。”该判决对于说明理由的程度在处分的根据规定之外，又加上了具体的相关事实要求，并将说明理由作为控制裁量的要求，受到了关注[10]。

1985年1月22日，日本最高法院要求申请人从理由的记载中就能知晓理由。在拒绝发放护照处分的判决中，指出：“从附具理由制度的旨趣来看，作为拒绝颁发一般护照通知书应附具的理由，申请人必须从记载自身就能知晓，是基于何种相关事实、适用何种法规而拒绝颁发一般护照的。仅仅表示出拒绝颁发的根据规定，除了据此也能当然知道适用该规定的相关基础事实的情形外，必须说作为《护照法》要求的附具理由是不充分的。”该案中，仅仅说明依据的是《护照法》第13条第1款第5项（除前述各项所列者外，有相当理由足以让外务大臣认为有明显且直接损害日本国利益或公安行为之虞者）这种概括而抽象的规定，申请人是无法从中知晓拒绝的原因事实的 日本最高裁判所1985年1月22日判决，最高裁判所民事判例集第39卷1号1页。后来，外务大臣再度作出拒绝颁发的处分，附具的理由是他之前与所谓日本某激进派集团有联系，鉴于该集团的活动等，这符合《护照法》第13条第1款第5项的情形。如此，法院认为没有理由提示不存在的违法。（参见：折橋洋介.理由の提示（3）——旅券発給拒否[C]∥宇賀克也ほか，編.行政判例百選Ⅰ. 6版. 東京：有斐閣，2012：261.）。

此后，直到2011年，日本最高法院才在说明理由的程度方面又迈进了一步。1993年，日本《行政程序法》第12条要求，“行政厅必须努力设定处分基准，并予以公开”。“在设定处分基准时，行政厅必须按照不利处分的性质尽可能予以具体化。”在“建筑师执照撤销处分案”中，日本最高法院判决指出：根据《行政程序法》第14条第1款规定“提示理由到何种程度，应当参酌该款正文的上述旨趣，综合考虑该处分的法令根据规定内容、该处分是否存在处分基准、内容及有无公布、该处分的性质及内容、该处分的原因事实内容等而定。”考虑到该处分的要件只在法律上抽象地规定、该处分的选择被委诸行政厅裁量、公开的本案处分基准内容颇为复杂等，“在作出建筑师惩戒处分之际，作为应同时说明的理由，在处分的原因事实及处分的法条根据之外，如果不说明本案处分基准的相关适用，处分的相对人即使通过上述事实及法条根据的提示能知道符合处分要件，通常也难以知道是基于何种理由、适用怎样的处分基准而选择该处分。”如此，理由说明并不充分，应当撤销该处分 日本最高裁判所2011年6月7日判决，最高裁判所民事判例集65卷4号2081頁。。也就是说，在上述判例法理中，要说明到法规的相关适用程度，而2011年最高法院判决中连非法规的处分基准的相关适用也要求予以说明。该判决的意义在于，继受了由税法发展而来的附具理由判例法理扩展至一般行政程序法制的既有态势，在提示理由程度的判断要素上附加了处分基准是否存在、内容、有无公布等，不仅是处分根据法规的适用法条和具体的相关事实，有时如果提示理由没有包括相关处分基准的适用，也能作为提示理由的瑕疵而撤销该处分[10]67。

概括而言，裁量理由的说明程度要参酌说明理由义务的功能和目的，综合考虑裁量权法律根据的规定内容、该裁量决定的性质及内容、该裁量决定的原因事实等而定。存在裁量基准时，应考虑其内容及有无公布，说明裁量基准在本案中的适用情况。裁量权所涉权益越重要，越应详细说明裁量理由。裁量权越广泛，越应详细说明裁量理由。要让相对人从理由的记载中就能知晓理由所在 实践中偶有判决涉及裁量理由的说明程度。在前述马某某不服厦门市思明区公安分局行政处罚案中，一审法院认为，“国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求：‘行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。本案中，思明公安分局在行政处罚决定中按情节较重的情形予以处罚，但未说明理由，根据行政处罚决定书上记载的事实也无法推导出理由。在马某某起诉认为思明公安分局处罚较重时，思明公安分局仍未能就其何以认定马某某情节属较重而非较轻进行详细说明，仅以‘结合本案情节作为答辩理由，故应认定思明公安分局行使行政裁量权无理由”。马某某不服厦门市思明区公安分局行政处罚案，福建省厦门市思明区人民法院行政判决书（2006）思行初字第28号，2006年6月6日。（马某某不服厦门市思明区公安分局行政处罚案[G]∥罗豪才行政法论丛第10卷， 北京：法律出版社， 2007： 515.）笔者认为，马某某案涉及人身自由，且裁量权较为广泛，公安机关不详细说明理由，应当认定为违法。。

（三）裁量理由的说明方式

裁量理由的说明方式，亦即裁量理由在何时说明、以何种载体说明、以何种语体说明等问题，相对于普通行政决定的说明理由并无特别之处，但在我国实定法上亦无一般性规定。

1979年7月11日，法国颁布了专门的说明理由法，即《关于行政行为说明理由及改善行政与公众关系的法律》。1987年9月28日，法国总理下发《关于行政行为说明理由的通知》（Circulaire du 28 septembre 1987 relative à la motivation des actes administratifs），针对说明理由问题提出指导意见（说明理由的内容与形式）：第一，应当以书面形式说明理由，并且清楚、准确。禁止附具“根据各种情况”、“有理由认为……”等没有实质内容的理由，或者仅仅引用条文。第二，原则上禁止通过引证来说明理由。禁止仅仅说根据某一意见、建议、报告等来说明理由。处分权者必须将报告等所示理由作为自己的理由来说明。第三，说明理由必须简洁完整。应避免援用可疑的理由。如果存在多个确凿的理由，应陈述全部理由。如果多个理由之间存在逻辑关系，不可遗漏理由之间的必要因素。第四，说明理由必须符合案件的情况。原则上禁止用格式文字说明理由。第五，要求服从限制性条件的许可，如果仅仅以这些要件就充分说明了理由，即使在形式上不附具理由也可以；但不仅仅要指出规定这些要件的条文，还要记载其文字表述的内容[7]27 与其第二点相似的是，我国有法院指出：“被告在作出不予许可书面决定时，仅罗列了南通市经贸委提出的实地考察审核意见，未就该实地考察审核意见内容的合法性和适当性进行审查论证，未说明其作为最终审核机关作出不予核准决定的法律依据和具体理由，亦未向申请人告知救济权利和救济途径，显属不当。” 江苏华杰丝绸进出口有限公司不服江苏省经济贸易委员会经贸行政许可案，可参见：赵雪雁. 未充分听取行政相对人意见构成违法[J].人民司法·案例，2010（10）： 55.。

对于是否要以书面形式说明理由，各国做法稍有不同。日本的《行政程序法》要求，处分以书面形式作出时，必须书面说明其理由（第14条第3款）。同样，在拒绝申请的处分时，必须说明理由，书面的拒绝处分也要以书面附具理由（第8条第1款、第2款）。在过去的法律中一直使用“理由附记”这一用语，但《行政程序法》使用了“理由提示”一词，表明可以口头方式作出说明。而在现实的行政实务中，多半是以书面方式作出决定，因此以口头方式提示理由的情形极为有限[11]。在我国单行法领域，早期对于是否要书面说明理由多无规定，《行政处罚法》也没有规定“行政处罚决定书”中要记载理由。2003年，《行政许可法》第55条第3款罕见地规定，“行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范”。虽然是羁束决定，但也要求书面说明理由，且与法国法要求有暗合之处。此后，不少专门领域的法律 诸如《护照法》（2006年）第6条第2款，《律师法》第6条第3款、第18条（自2007年修改始），《保险法》第71条（自2009年修改始），2009年《食品安全法》第31条、第44条，2015年《食品安全法》第35条、第37条、第77条等。，均要求作出拒绝决定时应当书面说明理由。2011年《行政强制法》第37条第2款要求强制执行决定应当以书面形式作出，并载明强制执行的理由。从发挥说明理由制度功能的角度而言，在应当说明理由时，应当将书面形式作为原则性的义务，至少在书面决定时应当书面说明。当然，如果行政裁量决定以电子数据的方式作出，那么也应当在该决定中记载裁量的理由。

通常而言，在理由与裁量决定的形式关系上，一方面应当要求说明理由与裁量决定具有同时性，亦即应在作出行政裁量决定的同时说明理由。不同时作出，则无法发挥说明理由的应有功能 日本《行政程序法》也肯定了同时性原则。该法第8条第1款规定，驳回许可认可等的申请时，必须同时对申请人说明理由。作为其例外，“法令规定了许可认可等的要件或者公开的审查基准明确规定有数量指标及其他客观指标时，而该申请从申请书的记载事项和附件等申请内容上看明显不符合的，在申请人申请时即可明示其理由”（第8条第1款但书）。该法第14条规定，“作出不利处分时，必须同时向其相对人说明该不利处分的理由”。作为其例外，“存在不经说明理由而应作出处分的紧急必要时”，“除不能查明相对人的所在或者其他处分后说明理由有困难外，行政厅应在处分后相当的期间内说明前款的理由”（第14条第1款但书、第2款）。。另一方面，还应当要求行政裁量理由与裁量决定具有一体性，亦即行政裁量决定与其理由应当记载在同一文书之上。《行政许可法》第38条第2款要求，作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由。从理由与决定的应有关系上，这一规定似应解释为两者应当同时作出，而且应当在书面决定中同时记载相应的理由。然而，我国《行政处罚法》第31条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”。据此，处罚的理由应当决定前告知。虽然也有法院判决指出，在作出处罚决定时才告知处罚理由是违法的 例如在“新乡市公安局东街分局诉戚素君等公安行政处罚纠纷案”中，法院认为：“《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。本案中，新乡市公安局东街分局在对秦环云作出处罚决定前，将处罚的事实、理由、依据和处罚结果同时告知了秦环云，违反了上述规定。”（新乡市公安局东街分局诉戚素君等公安行政处罚纠纷案，河南省新乡市中级人民法院行政判决书（2013）新中行终字第51号，2013年6月24日。）。但这并不意味着处罚决定和理由不能同时告知。虽然《行政处罚法》第39条第1款第2项仅仅规定，行政处罚决定书应当载明“违反法律、法规或者规章的事实和证据”，并不包括前述的“理由”。但这并不意味着行政处罚的理由仅需事前告知，在行政处罚决定书上不必再行说明。按照行政处罚的程序（立案→调查→作出初步裁决并告知→陈述申辩→作出最终裁决），拟作出的处罚决定与最终的处罚决定是可能不同的。法院通常认为，处罚变更后应当告知新处罚的理由 例如有法院指出：“上诉人将原先在处罚告知书中告知当事人的‘限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚措施，变更为‘没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，而‘限期拆除和‘没收是两种不同的处罚措施，上诉人并未就变更的行政处罚履行法定的告知义务，违反法定程序。”（海口市国土资源局等诉海南世外桃源休闲农业发展有限责任公司处罚纠纷案，海南省海口市中级人民法院行政判决书（2013）海中法行终字第176号，2013年10月28日。）（类似地，也有法院指出：“行政处罚告知笔录与行政处罚决定书内容不一致，在‘收缴烟花爆竹310箱这一处罚事项上剥夺了当事人陈述和申辩的权利，程序违法，依法应予纠正。”（王述彬与庆云县公安局处罚决定上诉案，山东省德州市中级人民法院行政判决书（2013）德中行终字第61号，2013年10月16日。）。对于没有变更处罚的，是否因已告知理由，而不必再行说明了呢？为了避免让陈述申辩乃至听证程序流于形式，行政机关应当在行政处罚决定书中综合说明当事人陈述申辩的采纳情况及其理由。而且，不能因在作出决定的过程中由于告知、听证程序说明了理由而减轻行政决定理由的详细程度。如此，才有可能让当事人信服，自觉履行法定义务，同时也方便当事人有针对性地提出行政救济，也便于行政救济机关进行审查。也就是说，通常至少应经过事前告知理由、决定时说明理由两个阶段，方可谓程序正当。但值得注意的是，我国实定法上对于理由主要采用了两个动词。其一是“告知”，例如《行政处罚法》第31条；其二是“说明”，例如《行政许可法》第38条第2款。“告知”多用于事前的“告知理由”，从行政效率的角度，可以口头作出，也可以书面作出，它与听取当事人意见、听证制度相连，其目的在于为当事人参与行政过程、防卫自身权益提供可能。而“说明”则用于决定时的“说明理由”，它通常应以书面形式作出，它与最终的处理决定、教示制度（Instruction System）相连，其目的是在于公开行政决定的过程，加强行政决定的说理性，提高行政的可接受性，抑制行政机关的恣意，方便当事人的救济。决定时的“说明理由”才是严格意义上的说明理由制度，也是德、日等国行政程序法所规定的说明理由 我国学者对于这两种理由常不作区分。（参见：李春燕. 行政行为说明理由制度的构建[J]. 行政法学研究， 1998（3）：53.）。

三、行政裁量理由的追加与替换二战后，裁量理由才被当作行政裁量的瑕疵样态之一，成为行政裁量控制的一种方式。通常的裁量理由瑕疵包括未说明裁量理由、不完整说明裁量理由、错误说明裁量理由三种情形。这些也是行政裁量决定的撤销事由。大致存在两种治愈瑕疵的方法：其一是理由的追加，它针对没有附具充分的法定理由（未说明、不完整说明）的情形，这是形式或程序上的问题；其二是理由的替换，它针对附具的理由在实体法上是否正确，则是实体或内容上的问题。参见：高木光.技術基準と行政手続[M]. 東京：弘文堂，1995：191.我国有学者对这两种情形不作区分，而统称为补充说明理由。（参见：郑春燕.论行政行为补充说明理由[J].行政法学研究，2004（2）：74.）在行政救济时，能否允许在欠缺说理或者说理不充分的情况下追加理由、能否允许以其他理由替换原先决定中的理由，亦即能否允许理由追加、理由替换，便成为维系说明理由功能的重要问题。

（一）行政裁量理由的追加

在德国法上，裁量理由说明的瑕疵是可以补正的。根据其《联邦行政程序法》第45条规定，必须说明的理由已于事后说明者，视为补正，但应于行政法院事实审之前补正。对此规定早在起草阶段，乌勒就提出尖锐批评，联邦宪法法院和联邦行政法院判例主张，附具存在瑕疵的理由，仍在行政诉讼中可由事后追补理由而治愈，这种见解完全没有正确理解理由强制的意义[3]113-114。伴随着1996年《行政许可程序加速法》的颁布，补正的时间被调整至行政复议程序终结之前，不经行政复议程序的，只能在当事人向行政法院起诉之前。其理由在于，确保该规定在程序法上的目的不至于落空，并就行政任务与法院审判作妥善的划分，防止行政机关漫无时间限制进行事后补正 [12]。如此，在诉讼之前，追加裁量理由在德国是允许的。

与德国的宽松态度不同，日本最高法院对理由的追加采取了严格的态度。过去学说上的原则立场是，完全没有附具理由的行为无效，写有理由但不完备时仅为撤销原因；而行政机关则反复主张，这些附具理由的规定只不过是训示规定，至少诸如在行政复议的争议过程中，如果行政厅明确展示了理由，就治愈了当初的瑕疵。然而，最高法院从1962年12月26日判决开始就明言，附具理由的瑕疵是行政行为自身固有的撤销原因。这种理由强制不是训示规定，行政行为的理由必须从其记载自身来明确判断。如此，在最高法院的这些判例中，对于附具理由的意义，重视的要素是方便相对人不服申诉，同时担保行政行为自身的慎重和公正妥当[13]。在1972年3月31日的判例中，日本最高法院认为，再更正处分的附具理由瑕疵不能通过后续行政复议再调查决定的附具理由而治愈。在1972年12月5日的判例中，在法人税的增额更正处分通知书中记载理由不充分，后来在行政复议的裁决书中补充了理由。日本最高法院也否定了通过在复议阶段说明理由治愈瑕疵的可能性。如果允许治愈，那么就不仅仅难以保障处分本身的慎重性和合理性，处分的相对人因复议裁决才知道具体的处分，由此也难以在此前的复议程序中充分主张不服的理由。日本判例认为，出现理由完全没有被明示的情况，该瑕疵属于处分的无效事由。即使事后阐明理由，除获得处分相对人同意的例外情形外，也不能治愈附加理由不全的瑕疵[11]102。1993年，日本《行政程序法》肯定了处分与理由的同时性原则，仅在第14条规定，“存在不经说明理由而应作出处分的紧急必要时”，“除不能查明相对人的所在或者其他处分后说明理由有困难外，行政厅应在处分后相当的期间内说明前款的理由”（第1款但书、第2款）。由此，将事后的说明理由限定为例外情形，过去的判例法理得到维持。

相对于德日而言，我国实定法上对行政程序的要求渐趋严格。1990年《行政复议条例》第42条第2项规定，“具体行政行为有程序上不足的”，复议机关“决定被申请人补正”。结合1989年《行政诉讼法》第54条第2项第3目“违反法定程序的”予以撤销的规定，行政机关尚可在行政复议之后、行政诉讼之前补正说明理由的瑕疵。但该做法并未为1999年《行政复议法》所接纳。该法第28条第1款第3项第3目规定，违反法定程序的，可决定撤销或确认违法。2014年《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，法院判决确认违法。这一规定已近乎严苛。无论是在行政复议还是在行政诉讼中，行政行为违法性的判断基准时间，通常认为都是行政行为作出时。在这种背景下，即便行政机关事后追加了裁量理由，法院也应当确认违法。如此，也有助于发挥说明理由制度的功能 我国地方政府规章存在允许事后补充说明理由的规定。《湖南省行政程序规定》第164条第1款第1项规定：“未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的”，“行政执法行为应当予以补正或者更正”。《江苏省行政程序规定》第75条第1款第1项、《宁夏回族自治区行政程序规定》第109条第1款第1项与此相同。《山东省行政程序规定》第129条第1项规定：行政决定“未说明理由，但是未对公民、法人和其他组织的合法权益产生不利影响的”，“应当以书面形式补正或者更正”。。没有说明或者不充分说明，因行政机关没有按照要求说明裁量理由，法院撤销裁量决定或者确认违法，从法院与行政机关的权限分工而言也是妥当的。行政机关未曾作出判断，法院就不能作出判断，应当尊重行政机关的首次判断权。

（二）行政裁量理由的替换

行政机关作出行政行为时，按照要求附具了理由，即履行了说明理由的义务。但其理由未必能使其处理决定正当化。这时，以新的其他理由来替换当初的理由，就被称作“理由的替换”。在撤销诉讼阶段，替换理由的容许性特别成为问题。

在德国的传统上，行政法院并非依据行政行为所附具的理由对其进行审查，而是在客观上进行审查。由此，原则上承认替换理由。行政法院通过判例的积累，确立了承认替换理由的三个要件：第一，事后新主张的理由必须在行为时即已客观存在；第二，主张新的理由不得变更行政行为的本质；第三，主张新的理由不得使行政相对人的权利防御变得困难起来。但这种行政诉讼中的替换理由以前仅适用于羁束性行政行为。1996年，德国第六次修改《行政法院法》，在过去的第114条附加了第二句，规定“行政机关可在行政诉讼程序阶段补充行政行为之际的裁量考虑事项”。通常认为，追加不甚重要的裁量考虑事项属于裁量补充，完全变更理由时则为本质的变更。作为诉讼法规范，即使补充裁量，也不改变诉讼对象，因而也不必进行诉的变更[7]65，152。另外，事前以羁束行为作出，在事后却主张裁量性考虑事项，因为事前完全没有行使裁量权，这本身就违法。虽然从诉讼经济的角度而言应容许替换理由，但在诉讼前，确保复议机关合目的性审查的机会，让复议决定成为法院审查的基础也是重要的[7]159-160。

与此类似，日本最高法院对理由替换采取了宽松的审查态度。在1999年11月19日的“逗子市居民监查请求记录公开请求案”中，逗子市以听取相关职员情况说明的记录属于“事务事业信息”为由拒绝公开，在被提起撤销诉讼后，主张其也属于“意思形成过程信息”。能否替换理由成为该案的争点。最高法院指出，附具理由的目的在于担保实施机关慎重、公正、妥当地作出判断，抑制其恣意，并方便请求人提出复议。该目的是通过具体记载并通知不公开理由（实际上是以在不公开决定通知书上附具其理由的形式而实施）来实现的，即使从《逗子市信息公开条例》的规定来看，也不能据此就认为通知理由的规定超出上述旨趣，只要一度在通知书上附具了理由，就不允许实施机关在不公开决定的撤销诉讼中主张其他理由 日本最高裁判所1999年11月19日判决，最高裁判所民事判例集53巻8号1862頁参照。。也就是说，附具理由规定并不包含不允许更换处分理由的目的，附具正确的合法理由，不是由附具理由规定，而是由司法审查制度来保障的。

日本容许在行政诉讼中替换裁量理由，并非没有限制。第一，替换理由如果损害行为的同一性，则不能容许。因为“在因替换处分理由而变成其他处分（失去处分的同一性）时，就变成以与该处分的撤销诉讼之诉讼标的无关的处分理由为该处分提供根据”。通常，如果行为主体、相对人、行为时日及行为内容相同，即为同一行为。理由不同并不影响行为的同一性[14]。日本最高法院认为，“在撤销诉讼中，只要没有应作不同解释的特别理由，一般应允许行政厅为维持该处分效力而主张一切法律上及事实上的根据” 日本最高裁判所1978年9月19日判决，判例時報911号99頁。。但也有学者主张根据该行为的制度结构来考察行为同一性的判断基准。就不利处分而言，有时要通过明确对相对人的处分理由来划定争点。例如，根据《国家公务员法》的规定，作出惩戒时应当交付记载处分理由的说明书。虽然是同一时期对同一公务员不正当行为的惩戒，如果将惩戒的理由自说明书上的违反交通替换为泄密，则是完全不同的行为。而在说明书的范围之内，就并不因事实稍有不同而成为别的处分。例如以出席某集会为由作出惩戒处分，实际上出席了其他的集会，这时，就会承认具有同一性，并允许追加处分的理由[15]。基本要件事实相同，在具体的案例中，理由的追加是否超出诉讼标的的范围，未必容易判断。第二，如果不利行为经过了听证或辩明程序，则不允许在撤销诉讼中替换理由。如果允许替换理由，就意味着行政机关根据未经当事人反驳的理由作出了不利行为，这就违反了程序保障的法律目的[16]。

对于撤销诉讼的诉讼标的，日本的通说是行政行为的违法性。因而，个别的违法事由，并非诉讼标的，而只不过是为诉讼标的提供根据的攻击防御方法之一而已[17]。在审理途中，如果一般广泛承认行政机关变更处分理由，就可能给原告方强加以极难的诉讼活动。反过来，考虑到假使该诉讼胜诉，行政机关以完全不同的其他理由重新作出同样的处分，原告可能再度进行争议，让行政机关在一次诉讼中摆出所有论点，这对原告而言是符合诉讼经济要求的。因而，其问题基本上就归结于，如何合理地调整双方的要求？具体而言则要根据案件进行种种考虑[13]475在有关学说中，兼子仁主张，区分不利处分与拒绝申请处分，对于前者，受处分时的理由拘束，而不应承认替换理由；对于后者，在原告对处分内容有主张或承认的应对时，允许被告替换理由。因为在后者中一次性解决纠纷的要求较前者更强。小早川光郎亦认为，在负有附具理由义务时，因为应经慎重公正的调查审议，让处分理由具体特定再作出处分，撤销诉讼中基本上就以处分时所示处分理由是否妥当为审理判断的对象；但在拒绝申请处分时，申请人并未因此而遭受特别不利，原则上允许替换理由。（参见：兼子仁.行政法学[M].東京：岩波書店，1997： 188； 小早川光郎. 行政法講義（下Ⅱ） [M].東京：弘文堂，2005：213-215.）。

反观我国，行政诉讼对待裁量理由替换的态度又是如何呢？2014年《行政诉讼法》第67条第1款规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”。行政机关提交的证据均应为作出行政行为时已经收集了证据（第36条第1款） 同样，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，也不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。参见《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条。，并且在诉讼过程中，不得自行向原告、第三人和证人收集证据（第35条）。仅在“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据”时，经人民法院准许，被告行政机关才可以补充证据（第36条第2款） 这一做法不仅例外性地准许行政机关补充证据，体现了武器对等、攻防平衡的原则，同时似乎也在细微调整过去的司法立场。2014年《行政诉讼法》第36条第2款规定与2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年行政诉讼法司法解释”）第28条第2项规定是相同的。2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第2条作出相同规定之后，又在第59条规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。2002年《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第8条第3款规定，“被告在反倾销行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院不予采纳”。这些均表现出充分发挥行政处理程序功能的倾向。。而法院虽然有权调取证据，但是《行政诉讼法》也作出明确限定，“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”（第40条但书）。如此，除第36条第2款情形外，行政行为的合法性以行为时为判断基准时间。

值得注意的是，虽然2000年行政诉讼法司法解释第30条第1项规定，行政机关在作出行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的根据。但这并不等于说，行政机关在事后不能收集证据、追加甚至替换理由，相反，继续调查、发现真实却是行政机关的法定职责，只是新收集的证据不能用来证明原行政行为的合法性。如果作出行政行为后的调查结果发现，当初的理由不能使行政行为正当化，行政机关应当依职权撤销原行政行为，并附具适当理由再作出行政行为 2000年行政诉讼法司法解释第7条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”而2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6条则将其修改为“复议机关改变原行政行为的处理结果”。如此，改变原行政行为仅为改变其处理结果。但这一规则应仅适用于复议机关被告适格的判断，换言之，这是诉讼的程序性规则，而非判断行政行为同一性的实体性规则。。如果获得原告的理解，原告可申请撤诉。如果“原告仍要求确认原行政行为违法”，法院则依据2014年《行政诉讼法》第74条第2款第2项规定，判决确认违法。如此，我国目前的做法可以作出倾向于纠纷一次性解决的解释，一方面允许在行政诉讼中追加主张、替换理由，另一方面，通过灵活运用确认违法判决，给原行政行为作出合法性的判断，而非简单地认可治愈原有瑕疵。

作为法院判决拘束力的要求，2014年《行政诉讼法》第71条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”按照2000年行政诉讼法司法解释第54条第1款的规定，与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，则不在此限。“主要事实或者主要理由”改变与否 主要理由相当于法国法上所说的“决定性理由”。法院假定一切理由都具有决定性，在能证明某个理由不存在时，如果根据其他理由，行政决定也能成立，该理由就是剩余理由。（参见：王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1989： 699-700.），应该就是最高法院认可的行政行为同一性的判断标准 在甘露不服暨南大学开除学籍决定案中，甘露的硕士课程论文两次抄袭，被暨南大学以抄袭他人研究成果为由，适用《普通高等学校学生管理规定》第54条第5项开除学籍。在该案再审中，暨南大学追加理由认为，即便抄袭论文属于考试作弊行为，根据《普通高等学校学生管理规定》第54条第4项，仍可以开除其学籍。（参见：甘露不服暨南大学开除学籍决定案[J].最高人民法院公报，2012（7）： 35-38.） 最高法院在判决中提及第4项，但未回应暨南大学的主张，似不承认事后的追加理由。在确认违法判决作出后，暨南大学仍可以适用第4项再次作出开除学籍决定。该案的特殊性在于，虽然事实相同，而且第54条第4项与第5项在研究生课程论文上是并存的竞合关系，即两种评价可同时成立，但毕竟是两个不同的要件。故而，不宜认定为同一处分。。从诉讼经济的角度而言，允许行政机关替换理由论证自身决定的合法性是适当的，以免再行起诉的风险。在诉讼中经过法院审查并作出判断的理由，则行政机关不得在事后再行提出，私人也不得再行争议。

四、余论：裁量理由与行政裁量的审查从发挥裁量理由的功能来看，应当将说明裁量理由设定为行政机关在行使裁量权时的法定义务。一般性的法律要件效果规定在个案的适用中因补充裁量理由而变得完整。个案中的裁量理由可为裁量基准的设定提供经验基础。以说明理由和裁量基准为中心构建行政裁量的控制机制，也就是从公开裁量过程的角度去规范和审查行政裁量，可以发挥法律与裁量各自功能、在普遍正义与个案正义之间实现适当的平衡。在设定了裁量基准的情形下，行政机关应当在说明理由中就是否适合该裁量基准、如何适用该裁量基准作出说明 在日本，判断过程的合理性审查大致可分成两种类型，其一是着眼于考虑事项的审查（无关考虑、考虑不周的审查），其二是着眼于裁量基准的审查（裁量基准的内容、裁量基准的适用的审查）。（参见：深澤龍一郎.裁量統制の法理と展開[M]. 東京：信山社，2013：358-361. ）。

司法也可以藉由裁量理由的说明来对行政裁量决定进行适当审查。从履行裁量理由说明义务的程序要求而言，当行政机关未作裁量理由的说明，或未充分说明时，行政机关对行政裁量的考虑因素并不明了，法院宜将其予以撤销，或确认违法，让其回到行政程序中重新处理。而在行政机关履行了裁量理由说明义务的程序要求，而其理由不能使其决定正当化，如果行政机关不替换理由，法院自然应撤销其决定，但行政机关有可能重作裁量决定，原告仍可能再行起诉。如果行政机关替换理由，在主要事实或者主要理由不发生改变的情况下，法院一并审查，有助于案件的快速和最终解决。如此，既可维护司法与行政的合理权限分工，又可在程序公正与权利救济的充分性之间作出合理的平衡。ML

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Abstract：Reasons are the illustration for the causes of applying specific facts to a certain legal element. If the administrative organ exercises discretionary powers without giving reasons， why to make the decision within the scope of the discretionary power cannot be understood. According to the principle of the administrative government by law， illustrating discretionary reasons should be enacted as a statutory duty so as to compel the administrative organ to prove its discretionary decision complying with the law and disclose the process of judgment and selection. The discretionary reasons and the discretionary decision should be simultaneous and integrated. If there is no illustration for the reasons or incomplete illustration， the court should revoke the discretionary decision because the primary judgment power to give some reason should be deferred. If the administrative organ replace the given reasons afterwards and dont change the main reasons， the court may review them together so as to settle their dispute all at once according to the theory of judicial economy.

Key Words： administrative discretion； discretionary reasons； illustrating reasons； replacement of reasons； complement of reasons