人民团体协商民主发展存在的问题及对策

胡永保 刘世华

摘要：人民团体协商民主是我国社会主义协商民主体系构建和建设的重要环节和基本内容之一。新中国成立以来，人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在组织引导人民群众开展社会协商、有效反映群众意愿和利益诉求方面起着重要作用。随着经济社会的转型和快速发展，我国人民团体协商民主的发展仍面临着职能定位不清、制度化的协商机制不健全、开展协商的制度化程度不高以及主体协商的意识和能力不足等诸多问题。加强和推进人民团体协商民主建设应进一步明确人民团体协商民主的职能定位、建立和完善人民团体协商民主的机制渠道、规范人民团体协商民主的程序和流程并逐步提高人民团体主体协商的意识和能力。

关键词：人民团体；社会主义协商民主；人民团体协商民主

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0040-07

人民团体协商民主是我国社会主义协商民主体系构建和建设的重要环节和基本内容之一。新中国成立以来，人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在组织引导人民群众开展社会协商、有效反映群众意愿和利益诉求等方面发挥了重要的作用。2015年2月，中共中央提出了新形势下认真做好人民团体协商民主的基本方针和要求[1]，为发展人民团体协商民主指明了方向、提供了基本思路和具体路径。分析和探讨新时期我国人民团体协商民主发展的问题，对于加强和推进人民团体协商民主制度化建设具有重要意义。

一、人民团体协商民主在社会主义协商民主中的地位和作用

人民团体作为我国一种特有的社会组织，始终在政治、经济、文化和社会生活中发挥着独特而重要的作用，特别是在当前推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的进程中，人民团体作为重要的政治协商主体和社会协商力量，居于十分重要的地位并且发挥着至关重要的作用。准确把握人民团体的内涵和性质、认识人民团体协商民主在社会主义协商民主体系建设中的地位和作用，对于各人民团体加强自身建设、切实履行职能、服务国家治理现代化的各项工作具有重要的意义。

（一）人民团体的内涵和性质

“人民团体”的表述在我国党和政府的各种文件和文献中经常出现，但在现有的法律法规、文献资料中，关于人民团体的概念界定比较少见，学术界也没有形成统一的认识。目前，学术界对人民团体概念的理解主要有狭义和广义两种不同的看法。狭义上，认为人民团体是指“以表达和维护一定阶层的群众的具体利益为基础，担负着部分社会管理职能，起着依照各自的切身利益协调社会各部门之间关系的作用，并按照一定章程组织起来的群众性的政治社会团体，特指工会、共青团、妇联、科协、青联、侨联、台联、工商联等”[2]列入中国人民政治协商会议界别的八大人民团体。广义上，认为人民团体是指不需要到民政管理部门进行登记、确认的社会团体，它“既包括参加中国人民政治协商会议的团体，也包括经国务院批准，由机构编制管理部门管理，并免于登记的社会团体”[3]，国务院免于登记的社会团体包括中国作协、中国文联、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国贸促会、中国残联、中国宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社、中国计划生育协会15个群众团体。这样加起来全国性的群团组织共23个，“这23个群众团体代表我国各个层面、各个领域、各个阶层、各条战线、各个群体的人民群众，基本涵盖不同类型、不同性质、不同领域的组织结构”[4]。上述分析表明，广义上人民团体虽然属于社会团体范畴，但是具有与一般社会团体不同的政治地位，它不仅不必按照《社会团体登记管理条例》进行管理登记，而且参照国家《公务员法》进行管理，由中央编办定机构、定职责和定编制，尤为重要的是其大多成立时间较早、会员数量众多、基层组织体系健全完备以及联系群众广泛、社会基础深厚，在长期的革命和建设实践过程中担负着党和政府联系、团结人民群众的纽带和桥梁的职能，因而，具有高于其他社会团体的政治地位，在国家治理体系中举足轻重、不可或缺。

现实中各人民团体是党和政府联系人民群众最直接、最可靠、最得力的助手。作为由中国共产党领导的、按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织，具有十分鲜明的特点和性质。一是人民团体的党性。根据《党章》规定，人民团体不仅是人民群众自己的组织，而且是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁。党保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动、独立负责、协调一致地工作，同时要求人民团体要充分发挥其联系人民群众、巩固党的执政地位和完善党的执政方式等方面的积极作用。二是人民团体的政治属性。人民团体是在我国特定的政治、历史条件下形成的具有中国特色的政治社会团体，人民团体免于注册登记，由机构编制管理部门管理，行政经费纳入国家预算，并在组织序列上隶属于各级党政机关，同时它代表一定社会群体的利益，是直接参与国家政治活动的政治性组织，但又不同于一般政党组织。三是人民团体的社会属性，即人民属性。人民团体是人民群众自己的组织，代表并维护人民群众的根本利益是其根本属性，尤其是在社会治理中，人民团体更多发挥着利益整合、诉求表达、引导民众有序参与等的社会职能，起着党和政府联系人民群众的桥梁和纽带的作用。

（二）人民团体协商民主在社会主义协商民主建设中的地位作用

所谓人民团体协商民主是指人民团体代表各自所联系的社会群众就经济社会发展中的重大现实问题和涉及群众切身利益的实际问题等，通过协商对话、民主交流、座谈商讨等民主协商形式，实现群情民意的汇聚和有效表达，以促进民众与党委、政府的良性互动，实现党委、政府决策的科学化、民主化。从历史传承和现实发展来看，人民团体协商民主的内容体现在两个层面：一是作为代表特定社会群体利益的政治社团，人民团体直接参与中国人民政治协商会议的各种政治协商活动；二是人民团体组织引导人民群众及相关领域社会组织开展的各种社会协商活动，包括人民团体内部的协商活动。在新中国成立初期，人民团体即作为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的正式组织代表，成为中国人民政治协商会议的一员，共同参与了民主协商建立新中国的伟大政治实践。新中国成立后，人民团体作为国家重要的政治性社团，承担着社会动员和社会整合的重要职能，在国家转型和社会治理过程中于各自的活动领域发挥了巨大的作用。尽管在组织建设、主体构成以及职能定位上，人民团体不同于中国人民政协，但是作为重要的政治团体，人民团体始终是中国人民政治协商会议重要的协商参与者之一，在人民政协中居于十分重要的地位。现阶段，随着我国社会主义协商民主建设进程的加快推进，特别是社会主义协商民主广泛多层制度化的发展战略的提出和实施，人民团体的地位和作用愈加凸显，人民团体协商民主已经发展成为我国社会主义协商民主实践的一个重要领域，成为我国社会主义协商民主体系的一个重要组成部分。

总体来看，在社会主义协商民主建设进程中，人民团体协商民主的主要作用和独特优势体现在三个方面。一是作为党和人民群众之间的桥梁和纽带，人民团体协商民主起着勾连上下、整合社会的“黏合剂”的作用。各人民团体本身是各自联系的那部分群众的利益代表，具有联系人民群众的天然优势，同时作为党领导下的群团组织，人民团体更容易获取相应的体制资源和社会资源，因而开展人民团体协商民主有着巨大的优势。一方面，人民团体围绕涉及所联系群众切身利益的问题开展与广大民众的沟通协商，能够实现民意诉求的汇聚、整合和上达；另一方面，人民团体通过自身的组织渠道及时将党的路线方针政策和重大决策部署传达给各自联系的群众，并在各自所活动的领域引导和组织民众就重大现实问题与党委、政府等公共部门进行协商和沟通，既保障了民众的知情权、发言权和监督权，增强了民众的民主参与意识，同时也使党委和政府的决策更加趋于科学化、规范化和民主化。二是作为联系人民群众的团体和界别，人民团体协商民主具有引导群众利益诉求有序表达、利益整合上达的“直通车”的优势。每个人民团体各自都联系着一定界别、重要的社会群体，并在各自领域形成了相对完善的组织体系。各人民团体可以就各自领域内的人民群众所普遍关心的重大问题、热点问题和切身利益问题，直接通过与政府、政协等部门的联系机制和工作渠道及时、有效地反映给党委、政府及相关部门，同时党和政府在制定和实施各项政策时也能够通过人民团体联系的不同领域和各项渠道准确及时地了解和掌握民意，从而更好地兼顾各方利益。此外，人民团体在各自领域所建立起来的直接联系群众的工作机制和渠道，为社会各阶层、各群体、各界别的群众表达愿望和诉求提供了更为多元、有效的通道和平台，使社会各界的民主参与纳入规范化、法治化的轨道中，避免了公众参与的无序化和非理性，从而从根本上保障了社会秩序的有序稳定。三是作为党领导下的群团组织，人民团体协商民主发挥着社会矛盾冲突“调节器”的功能和作用。随着经济和社会的发展进步，民众的利益诉求和价值观念日益多样化，不同社会群体之间的利益纠纷和矛盾冲突日渐增多，社会形势呈现出前所未有的复杂性和多变性。人民团体作为服务于各自所联系的群众组织，在群众中有着独特的影响力和感召力，通过开展人民团体协商民主可以使群众间的各种利益纠纷和矛盾冲突在人民团体组织和所开展的工作中得到一定程度的疏导和调节。借助人民团体协商民主的平台和机制，一方面，本团体的成员之间通过直接的协商对话，消除了彼此间的利益隔阂，促进了彼此间的理解和认同；另一方面，通过人民团体的组织和引导，不同群体和界别的群众实现了与政府的直接沟通和对话，促进了民众利益诉求的表达，增强了政府与民众的良性互动。由此，通过开展人民团体协商民主，不仅消除了群体成员之间的利益纠纷，而且增强了政府与民众之间的互动和联系，使一些人民群众普遍关心的现实问题和社会发展过程中累积的矛盾得到及时的解决，使人民团体真正成为群众的“贴心人”。

二、当前我国人民团体协商民主发展存在的主要问题

“经过多年发展，人民团体逐步建立起自上而下、比较健全的组织体系，覆盖城乡广大群众，可以广纳群言、广集民智，充分动员各阶层群众参与协商民主建设”[5]，然而受主体自身局限和外部环境挤压的双重制约，我国人民团体协商民主的发展仍面临着诸多问题。

（一）人民团体协商民主的职能定位不清

从人民团体的属性看，人民团体协商民主兼具政治协商和社会协商的功能属性。政治协商功能主要体现为作为党和政府的“助手”，人民团体参与、协助国家权力机关管理社会各项事务，并肩负着对自身成员和各自联系的群众的法律法规、大政方针政策的教育和引导职能；社会协商功能则主要表现为作为自身成员和各自联系的那部分群众的“代言人”，承担着增强党和政府与人民群众之间的沟通联系、促进和保障人民群众利益表达和合法权益维护等服务性功能。从人民团体协商民主发展的内在要求看，需要正确处理好上述两种职能的关系并使之趋于平衡，这样才能使人民团体协商民主的发展始终处于正轨，有效发挥其作用。然而，对照现实发展看，随着经济社会的转型和快速发展，人们对人民团体发挥社会协商职能的诉求和愿望日益强烈，但人民团体协商民主的两种职能处于一种失衡状态，即普遍存在重政治协商职能而轻社会协商职能的情况。以工会组织为例，我国工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，它代表职工的利益，依法维护职工的合法权益，但是被纳入国家政治体制中的工会组织常被要求“首先要服从国家的目标，而不是工人的利益”，“致使工会在劳资纠纷协调领域作用式微，并因工人权益受损时无所作为而被广为诟病”[6]。人民团体协商民主功能的失衡与人民团体自身的职能定位不清直接相关。一直以来，人民团体置身于国家政治体制之中，获得了国家政治上和制度上的保障，其“政治服从”的职能属性被凸显，原有的社会服务的职能则在很大程度上被现有体制所消解，这不仅使人民团体的沟通、协调、服务等社会性功能被弱化和压制，也使人民团体在国家和社会关系上的理念转变滞后、缺乏与社会和群众建立起有效的互动和联系。因此，有学者也将人民团体的这种功能失衡概括为一种“体制嵌入式的功能失衡”[7]。

（二）人民团体协商的渠道和机制不健全

一直以来，人民团体担负着上情下达和下情上传的双重职能，是党和国家联系各界群众、各界群众参与国家和社会治理的重要的协商、参与和互动的平台和通道，特别是随着社会主义协商民主广泛多层制度化发展战略的提出，人民团体协商民主的地位和作用更加凸显。然而从整体看，由于参与协商的渠道和机制不够健全和完善，人民团体难以发挥应有的社会协商职能。在上情下达方面，党和国家制定的各项方针和政策在向下贯彻和执行上，除依赖于党和政府既有的组织体系外，还在很大程度上依靠各人民团体所建立的组织体系将其传递到基层民众中，然而由于各级党政部门与各人民团体协商沟通的机制渠道不畅，使得党和国家的各项政策在自上而下的贯彻和执行过程中仅仅停留于表面，难以深入贯彻到底层民众并获得民众的自觉支持和拥护。在下情上传方面，人民团体开展协商民主的活动主要集中在各级人民政协范畴内，而就地方经济社会发展的一些重大事项、民众普遍关心的重大问题以及直接参与地方政府决策过程等方面缺乏相关的制度安排和程序保障，人民团体直接参与各部门协商的途径仍非常有限。此外，人民团体与党政机关、基层组织、社会组织的联系和互动也较为松散，没有形成制度化、规范化的联动机制和体系；各人民团体开展民主协商的纵横式网络体系也有待进一步的拓展和完善，尤其是不同人民团体之间、同一人民团体不同层级之间以及人民团体和其他社会团体之间开展协商民主的渠道和机制还不够健全和完善。

（三）人民团体开展协商民主的制度化程度不高

由于历史和既有体制的安排，我国的人民团体相比于其他社会团体，“从其职能和性质来看，……更像是政府组织，而不是非政府组织”[8]。在这种差异化的制度安排背后，人民团体的政治资本增加，而社会资本相应减少，不仅带来人民团体严重的行政化倾向[9]，还造成人民团体开展协商民主的制度化程度普遍不高。一是人民团体协商民主的形式和内容较为单一。从形式上看，目前人民团体协商民主大多局限于人民政协组织的内部专题研讨会、座谈会等形式，缺乏与人大机关、党政部门、社会组织开展协商和互动的有效形式；从内容上看，人民团体“开展内部事务协商较多，开展公共议题的协商较少”[10]，协商议题的范围相对狭小，对于环境、资源、医疗、教育、食品卫生以及社会保障等涉及人民群众切身利益和关乎社会发展长治久安的公共议题关注度不高，协商也较少。二是人民团体协商民主的随意性较大，缺乏严格规范的程序和流程。“人民团体在‘与谁协商‘协商什么‘怎么协商等问题上，许多还在探索之中，其协商主体、程序、协商议题设置等等，需要制定制度程序规范”[11]，特别是人民团体与相关决策部门进行协商的随意性较大，缺乏严格规范的程序和流程，由此导致协商流于形式，协商的结果也难以有效落实。

（四）人民团体协商民主的主体意识和能力不足

人民团体作为协商民主的主体之一，其具备理性、包容、妥协和合作等民主协商的精神和意识是达成共识、形成决策的前提条件和内在要求，然而随着经济社会的快速发展和民众利益诉求的多元化，人民团体开展协商民主的主体意识和能力不足的问题日益凸显，特别是党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”这一宏观战略以来，人民团体开展协商民主的主体意识和能力不足与“更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用”[1]的要求之间的矛盾愈加突出。根据国家民政部民间组织管理局的相关调研显示，不少人民团体“缺乏专业化、专职化人才，在资源汲取和整合、社会动员、整合平衡、危机公关能力等方面欠缺，不能有效吸纳、协调不同利益群体的不同诉求”[12]；不少人民团体对社会主义协商民主缺乏足够的认识，组织参与协商的能力不足，不熟悉协商民主的基本规范、方法和程序的问题较为突出。这些问题都充分表明我国人民团体开展协商民主的主体意识和能力还不高，仍有待进一步提高和加强。

三、推进我国人民团体协商民主发展的路径策略

推进我国人民团体协商民主向前发展，既需要党和国家加强人民团体协商民主的顶层设计，将人民团体协商民主内置于社会主义协商民主广泛多层制度化发展的总体框架内，增强人民团体协商与政党协商、人大协商、政府协商以及基层社会协商之间的互促与协同，又需要加强人民团体自身的改革和建设，找准人民团体协商民主发展的现实着力点和突破口。

（一）明确人民团体协商民主的职能定位

人民团体自身的工作性质和职能定位直接决定着人民团体协商民主发展的方向、空间及其职能作用有效发挥的程度。当前，人民团体的职能定位主要确立为党的群众工作的得力助手、各个界别群众利益和诉求的忠实代表和作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，由此人民团体协商民主的发展方向和着力点主要体现在“围绕做好新形势下党的群众工作开展协商，更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用”[1]。明确人民团体协商民主的这一定位，要求各人民团体在开展具体协商工作中逐步实现以下三个转变。一是逐步由国家政治领域的协商向社会治理领域的协商转变，即在兼顾为国家政治发展大局服务的同时，凸显人民团体的社会协商职能和作用。二是逐步由国家层面的协商向地方、基层层面的协商转变，即在切实履行好为国家各项大政方针和决策的制定提供咨询和建议的职能基础上，更多地发挥好各人民团体地方和基层组织的作用，积极开展与地方和基层党政部门的协商和沟通，组织和引导人民群众有序参与协商。三是逐步由社会事务的宏观性管理和协调向关乎群众切身利益的具体问题的协商和沟通转变，即充分利用人民团体组织体系的“末梢神经”系统，及时感知、发现并化解发生在群众身边的利益矛盾和冲突。

（二）建立和完善人民团体协商民主的机制渠道

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出了认真做好人民团体协商民主的基本方针和策略，其中突出强调要建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制。因此，建立和完善人民团体协商民主的机制渠道的核心任务就是要建立和完善人民团体参与各渠道协商的工作机制和通道。总而言之，要建立和完善人民团体与人大机关、政协机关、政府部门、基层群众自治组织以及其他社会组织之间联系和沟通的工作机制和通道，为人民团体参与各渠道协商提供条件。具体而言，要逐步建立和完善人大在立法协商中听取人民团体意见建议的常态化工作机制和通道；要逐步建立和完善人民政协组织内人民团体参与协商、视察、调研等活动以及各专门委员会与人民团体密切联系的常态化工作机制和通道；要逐步建立和完善各级政府部门就重大事项和决策与人民团体协商和沟通的常态化工作机制和通道；要逐步建立和完善基层群众自治组织与人民团体就基层群众自治性事务开展基层协商和合作的常态化工作机制和通道；要逐步建立和完善其他社会组织特别是一些枢纽型社会组织与人民团体就社会治理领域内的共同性事务进行协商合作和协同治理的常态化工作机制和通道。

（三）规范人民团体协商民主的程序和流程

严格规范人民团体协商民主的具体程序和流程是保障人民团体协商过程有序展开、协商共识有效生成以及协商制度化、科学化水平有力提升的制度基础。如何进一步规范和细化人民团体协商民主的程序和流程，有学者提出“要大胆借鉴国外近几十年来协商民主实践中累积的丰富经验和规范的操作流程，在提炼协商议题、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果转化等环节上狠下功夫”[13]（p.101），也就是要在“与谁协商”、“协商什么”以及“如何协商”三个方面进一步规范和细化人民团体协商民主的程序和流程。一是“与谁协商”，即如何选取参加人民团体协商民主的相关利益方。在围绕公共议题协商时，各人民团体可通过随机抽样的方式来选取协商的参与者，保证抽样选取的科学性和代表性。在开展人民团体内部事务协商时，也可以采用非随机抽样的方式选取协商参与者，邀请利益相关方和专家学者参与协商。二是“协商什么”，即如何设置协商议题，除人民政协以及其他国家机关所开展的专门性的议题协商外，各人民团体可以利用各自所联系的界别群众特点、自身的专业优势和社会组织网络，就各自关注领域的相关公共议题开展协商，也可以围绕涉及所联系群众切身利益的具体问题开展协商。三是“如何协商”，即按照怎样的程序规范来进行协商，应根据人民团体协商民主的特点和协商民主的基本原则要求，制定出贯穿于整个协商过程、涵盖协商各个环节的整套议事规则，要在“协商议题的选择、参加人员的条件、协商过程的原则、协商时间和协商机制、协商结果认定和执行等内容”[14]上做出明确规定。“只有制定出可操作的协商议事规则，才能维护协商会议秩序，提高协商效率，防止出现议而不决现象。”[15]

（四）提高人民团体协商民主的主体意识和能力

提高人民团体的协商民主意识，加强人民团体的协商民主能力建设，是各人民团体有效开展协商民主的基本前提和内在要求。协商民主理论认为，理性协商是形成正确决策的前提，因此提高人民团体协商民主的主体意识和能力首先应提高其主体理性协商的意识和能力。“理性的协商意识是指协商主体对于协商本身的理性的认识和态度，即把协商真正看作平等协商主体间公共利益实现的有效手段和途径而积极加以推进和参与。理性的协商能力主要是指协商主体具有和能够表达自己真实意愿的能力以及协商主体理性参与协商过程并能够制衡协商精英控制协商过程和结果的能力。”[16]培育和提高人民团体理性协商的意识和能力，应主要从三个方面着手。一是加强人民团体对协商民主基本理论知识的学习和研究，提高各人民团体对社会主义协商民主的理论与实践、历史与现实的总体认识；二是加强对人民团体开展协商民主的专门培训，特别是针对不同人民团体协商民主的特点，开发具有针对性的课程体系和培训体系，强化各人民团体的协商能力建设；三是加强党和政府对人民团体开展协商民主的领导，确保将人民团体协商民主纳入党和政府主导的工作体系，同时应积极协助人民团体建立调解组织，指导人民团体开展矛盾调解、纠纷化解等基本工作，提升人民团体的协商民主意识和能力。

总体而言，推进人民团体协商民主的发展不仅要紧密结合人民团体自身在组织体系和职能转变等方面的改革和建设的现实需要，而且要自觉与国家治理体系和治理能力现代化的发展要求相协调、相统筹。在不断增强人民团体协商民主的制度化发展水平的同时，推进人民团体协商民主制度和形式自上而下向基层社会延伸和拓展，使人民团体能够在基层社会治理中发挥其应有的职能和作用，成为化解基层群众矛盾冲突的重要通道、密切政府与群众关系的桥梁纽带和基层协商民主制度化发展的平台。

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