地方没了营业税，央地如何再分税

冯叶　谢菲　邸宁

2016年4月30日，国务院下发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》的通知。该过渡方案是为解决“营改增”后，地方失去营业税这个主税种，收入大幅下降的问题。

按照十八届三中全会财税改革的方案，税制改革要维持中央和地方收入格局大体不变。过渡方案规定，在未来2-3年，中央和地方将以新的分成比例来分配“营改增”后的增值税——分享比例50：50。

这个比例与“营改增”前的中央地方税收比大致相当。“营改增”前，增值税是中国第一大税种，由中央和地方分享，比例为75：25。营业税则为第三大税种，几乎全部归地方所有。2015年，全国增值税收入为31109亿元，营业税收入为19313亿元。按上述比例分配后，这两种税收中央和地方总的分享比例为46：54。

“存量不动。增量调整”

“营改增”后，如果仍然按照此前中央和地方的增值税共享比例，地方收入必将大幅减少。4月25日，楼继伟在接受媒体采访时说，按照“存量不动，增量调整”的原则，中央上划收入通过税收返还方式给地方，“确保中央与地方既得利益不变”。

多位地方财政局人士解释，“存量不变”就是保基数。按照过渡方案，2014年被定为基数年。具体来说，中央的基数是2014年75%的增值税，地方的基数就是2014年的营业税加25%的增值税。

“增量调整”是指“营改增”后，营业税取消，全部的增值税超出2014年营业税加增值税的部分，由中央和地方继续按照50：50的比例进行分享。

假设某省2014年收上来的营业税为100亿，增值税也是100亿，那么中央的基数就是75个亿，该省的基数则为125亿。

到了2016年营业税取消后，这个省一共收上来220个亿的增值税。按照新的分配方式，中央和地方将各有110个亿入库。但在实际分配中，2014年中央75个亿和地方125个亿的基数是要“保”的，真正划分的部分是，2016年总税收220个亿减去2014年总税收200个亿的增量，也就是20个亿。这20个亿，中央地方各一半。最终，2016年，中央获得85个亿的收入，地方获得135亿。

之所以选择2014年而不是2015年作为基数年，一位地方财政局人士说，是担心地方故意抬高基数，在2015年拼命“挖掘”营业税。

地方财力萎缩？

尽管从整体上看，在目前50：50的分配方式之下，中央和地方的财政格局没有发生太大变化，但一位地方税务局原局长说，新的分配方式对于各省的影响不同。据他所知，过去像一些沿海一线城市，最终的财税留存率仅有三成，其余全部上交中央和省，而依靠中央转移支付的中西部欠发达地区，交给中央的税收还没有从中央拿回来的多。

在新的分配方式下，多位发达地区的财税官员均表示，对于第三产业比较发达的地方，也就是过去营业税占大头的地方，将承担更多的税收共享。

不过，过渡方案也明确，调整后，收入增量分配向中西部地区倾斜，重点加大对欠发达地区的支持力度，推进基本公共服务均等化。

调整增值税分享比例后，对地方有何影响？一位国内资深税收研究专家计算了2008年至2013年三大中央地方共享税——增值税、企业所得税、个人所得税，占地方本级税收的比例，结果显示，共享税对地方的贡献越来越小，2013年的占比比2008年下降了7个百分点。而像营业税等地方税种，则上升了4个百分点，抵消了共享税的下降。

地方财政压力不仅来自分享收入有可能减少，更重要的是，新的地方主体税种没有建立起来，中央与地方事权和支出责任也没有划分清楚。

“共享税对地方财力的可持续增长意义不大，通过历史的实证数据来看，对地方没有好处，甚至导致地方财力萎缩。”他说，因为调整分享比例后，共享税越来越大，地方自己存税的税种越来越小。

实际上，仅就增值税本身来说，长期来看，也呈减少态势。近年来，增值税占国家总税收的比例不断下降，已从2008年的34.1%下降至2015年的24.9%。

上述专家认为，增值税优势丧失与快速变化的商业模式也有关系。因为增值税最大的特点就是克服生产链条上的重复征税，但是现在的商业模式呈现出生产与分工链条越来越短的趋势，比如淘宝就把厂家和消费者直接连在了一起，从而省去了中间的销售、广告等环节，“链条都没了，征什么税？”他说，“‘营改增解决的是1994年分税制遗留问题，按照现在商业模式和工业4.0的变化，增值税恐怕是要衰落了。”

过渡方案之后

有地方财政官员认为，财政压力不仅来自分享收入有可能减少，更重要的是，新的地方主体税种没有建立起来，中央与地方事权和支出责任也没有划分清楚。

这正是新一轮财税改革的深水区，此次过渡方案并没有涉及。

对于地方主税种的建立，中山大学岭南学院财政税务系主任林江认为，如果改革后的消费税和房地产税未来能够作为地方主税种的话，对于地方来说真的是“福音”，“这是两个非常不错的税种，既能够为地方提供合理、可靠而且稳定的收入，也完全能够抵消‘营改增之后，营业税消失对地方税的影响”。

目前，环境保护税正处于立法过程中，房地产税也进入了预备立法状态；但中央和地方如何划分，并不会在税法中体现。现有分税制最主要的弊端就在于中央和地方政府在财权与事权之间的不匹配。目前地方政府财政收入约为54%，但全国财政支出中，地方政府的支出占比约85.5%。这导致了地方政府30%的支出来自中央的转移支付和各种不规范的融资负债。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，中央要发挥两个积极性，要保证地方做到事权与支出责任相适应，隐含的就是适当地下放财权。届时，一些税收征收办法有可能是中央制定征收标准和范围，地方可以在范围中进行选择。比如房地产税下设一些授权条款，包括免税的面积区间、税率区间，地方可以选择开征或不征，但开征就要在中央给出的条件范围内征。此外，就是在现有基础上，把一些事权上升到中央，比如司法、社保、义务教育等可能都会适度上收。

“中央与地方事权和支出责任划分，关系到财政与政府的关系，涉及政府行政管理体制改革，这样的一个事权支出责任划分难度很大，牵涉面很广，产生的问题很多，需要很长时间。”施正文说，可能还要一两年时间，率先出台一个指导意见，指明事权划分的大致方向，等全面深化改革基本落实后，国务院再以一个条例的形式发布。（据《南方周末》）