生态文明建设中的政府主导责任

王一凡

【摘 要】生态文明建设事关全体公民生存、生活质量，承担公共事务的政府为保障提供具有公共性的生态产品，应当承担主导责任。政府需要率先坚持绿色发展理念，培育公民环保意识；以高效规范的行政执法，保障生态文明法律法规有效实施；以完善的责任追究程序和方式，保障政府部门领导干部切实担当环境保护责任。

【关键词】生态文明建设；政府；主导责任

政府承担着管理公共事务的责任，政府存在的目的是确保每个人享有生存、自由和追求幸福的权利。政府责任主导的核心理念在于首先把生态文明建设当成社会任务，永远把公民的共同利益放在第一位。生态文明建设需要政府部门率先垂范，勇于担当，坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品。

一、引领树立绿色发展理念，培育公民环境意识

政府及其公务人员在推进生态文明建设中，应坚持绿色发展理念先行。绿色发展理念是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。经济发展的目的是人的发展，而人的发展与生态文明建设密不可分。经济建设、社会建设、生态文明建设三者之间是一种相互制约、相得益彰的关系。如果经济发展以牺牲生态环境为代价，那么这种经济发展是粗放式的，并不符合循环经济建设的要求。同时，只有把社会建设中每一个细节都融入绿色环保的理念，才能让我们的生活更加美好，才能带动绿色城市建设和建设美丽宜居乡村。

生态文明建设需要加强生态环境法治体系，实现硬约束，也需要培育全社会的生态环境意识。环境意识是人们对环境保护的一种态度，推动公民愿意热忱地投入到生态文明建设的活动中，并把参与生态文明建设视为自己庄严的使命和责任，人们能从生态文明建设中获得心灵的归属感和家园之感。

人民的环境保护意识并不是与生俱来的，需要进行教育和观念的引导。（1）政府应采取措施和创造条件提倡勤俭节约的社会风尚，倡导绿色消费自觉，构成公民环境意识的心理机制。（2）开展绿色发展理念教育，培育社会良好的环境保护氛围，提升国民整体环境意识，形成环境保护风尚。（3）通过信任、参与网络、社会规范等要素培养公民的公共精神和公民意识，定位社会与企业的责任，形成生态文明建设不可忽视的社会力量，以国家与社会的合力完成生态文明建设的目标。

二、高效规范行政执法，实现生态文明法治保障

法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加强生态文明建设的进程中，必须重视法治，在运用法治力量推进生态文明建设过程中，政府承担着环境行政执法的职责。政府相关部门环境行政执法的质量，事关环境资源保护类法律法规的实施效果。

生态环境领域的执法监管问题除存在一些共性问题外，还存在以下问题：环境监管主体多元，导致职权划分存在交叉、重叠；发生职权冲突或者推诿时缺乏有效的协调机制；环保局，只是政府的一个职能部门，其人、财、物均由当地政府统管，地方政府受制于政绩考核压力，往往对污染企业睁只眼，闭只眼，环保部门很难独立监管；环境监管方式手段不多，力度不大，环保部门的执法权利受法律约束，不能像税务、海关等部门那样拥有查封、冻结、扣押、没收等强制手段导致执法效果差；环境执法队伍素质仍需进一步提高，以情代法、以罚代法的现象仍较为普遍。

为切实解决以上问题，实现法律法规对生态文明建设的保障作用，实现政府相应的行政执法责任，需要采取以下举措：

（1）建立垂直管理的环境执法监察部门。该部门不隶属地方政府，集中行使相关职能部门的环境监管权限。修订法律向该部门授予强制查封、冻结、扣押、没收等强制手段，完善并统一环境执法的调查取证程序、处理措施、处罚额度等。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，考虑建立既罚单位，又罚个人的“双罚”制度。按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法监察队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。

（2）建立公众参与环境执法机制与制度。公众参与环境监管执法是国家民主政治表现形式的一个方面，是完善执法程序、增强执法效果的重要手段。环境类违法案件的发生具有一定隐蔽性，执法机构力量相对有限，公众更容易发现违法线索，可以考虑对提供线索者予以奖励，案件后续的处理进度、结果等信息向公众公开，邀请公民、法人和其他组织参与监督执法，提高公众参与环境保护的积极性。

（3）构筑全民守法的社会环境。建立专职部门强化普法、全民守法工作。仅靠社会力量无法完成庞大、繁琐的普法、全民守法工作，各级政府设立对应的专职部门进行负责相对比较可行，将其工作纳入政府的统一考核。从普及法律知识、增强法律意识、培育法律信仰三个层面，从守法主体、守法客体、守法内容三个维度，与加强公民道德建设等多个方面来综合谋划和实施。第二，生态文明不仅仅包含对生态环境的保护，民众日常的不文明行为也应当逐步予以禁止，如公共场合抽烟，随手乱丢垃圾，随地吐痰等，政府应加强对此类行为的管理。新加坡对不文明行为的管理措施具有严苛特点，值得我们思考，如随地吐痰、乱扔垃圾等最高可罚1000新元（1新元大概兑换人民币4.6元）；信手涂鸦等恶意破坏环境的行为，规定了更为严酷的鞭刑等。

三、建立完善的政府部门领导干部环境保护责任制度

主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。根据《十三五规划建议》国家对环境保护承担担保责任，政府因而承担全新责任：一方面，应该把生态环境建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作的实际重要内容、纳入政绩考核指标体系。另一方面，形成以市县级行政区为单位，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。

构建任内评价考核责任制。应将生态文明建设纳入各级党政领导班子和领导干部的任内评价考核体系。对省级及以下党政主要领导干部、省级及以下地方党委和政府有关领导成员、省级及以下地方人民政府有关工作部门领导成员建立相应的追责情形。

完善与规范追责程序和方式。（1）省级政府负有生态环境和资源保护监管职责的部门发现需要追责的，在依法作出行政处罚决定或其他处理决定的同时，对相关领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。（2）需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。（3）负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门应建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。（4）责任追究方式主要有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。以上方式可单独或同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。

参考文献：

[1]钟茂初，《以改革和法治思维推进生态文明建设》，《学习与实践》，2015 年第3 期

[2]李仙娥、郝奇华，《生态文明制度建设的路径依赖及其破解路径》，《生态经济》，2015年4月第31卷第4期；

[3]陈真亮，《我国环境基本国策之检视与展望—基于法定主义的规范分析》，《吉首大学学报（社会科学版）》，2015年第3期