浅析土地出让金与地方经济增长

摘 要：在分税制改革、城市化建设以及侧重经济发展指标的政府绩效考核制度的压力下，土地出让金制度得以产生，使得土地出让金成为地方经济增长的保障，同时又在地方经济增长的压力下得到进一步的促进。但是过度依赖土地出让金促进经济增长的方式存在弊端，需要通过改革税收制度、土地资产经营模式以及地方政绩考核制度等多种方式来实现制度优化。

关键词：土地出让金 经济增长 制度优化 积极影响 优化方向

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）06-162-02

引言

土地出让金制度是我国土地制度改革以及税收制度改革的产物。通过土地使用权的市场化交易的方式，实现了政府财政收入的增加。近年来随着城市化进程的推进，地方政府土地出让金的规模迅速膨胀，在一些省、市，土地出让金的规模甚至超过了预算外收入的规模，个别省、市的土地出让金规模甚至超过预算内收入的规模。关于土地出让金与经济增长的关系，有一些学者进行了深入的研究，研究结果多显示土地出让金与经济增长呈现“正相关”的关系，但也有研究结果显示土地出让金占财政收入比重与地区生产总值增速呈现“负相关”。这些研究结果表明土地出让金与地方政府经济增长之间的关系有正向的，也有负向的。本文将着重从土地出让金对经济增长的影响出发，分析其积极以及消极的效应，指出未来土地出让金制度优化的方向，以减少负面效应。

一、我国土地出让金制度的产生背景

一是分税制改革。正如有学者所言，土地财政是地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。土地出让金是土地财政的重要组成部分，是政府以土地所有者身份，在出让土地使用权时收取的土地价款。土地出让金数额迅猛增长态势的根源是分税制改革之后中央财政与地方财政之间的竞争。分税制改革之后，地方政府财政压力增大，然而政府的财政支出并没有相对减少，包括各种社会保障支出、地方性建设支出、行政支出、非公益性支出以及政府企业亏损补贴等支出日益增多。在这一背景下，地方政府为弥补财政空缺，只能通过出让土地来增加财政收入。而与中央政府相比，地方政府具有信息上的优势，其会利用各种预算外收入和体制外收入，消除中央政府主导的分税制改革对地方政府的不利影响。

二是城市扩张。除了政府为增加收入而争相出让土地之外，城市化的不断推进以及城市规模的不断扩大也是土地出让金增长的原因。首先，城市规模的扩大以及基础设施建设的完善需要通过出让土地来实现。其次，土地出让金也是城市基础设施建设的资金来源。近年来，随着我国城市化进程的加速推进，房地产税以及建筑税的收入也与日俱增，这便是城市化进程带来的财政效应。

三是政府绩效考核制度。在促进经济又好又快发展的宏观政策下，地方政府将以促进经济发展、增加财政收入作为工作的重中之重。特别是现行的政府绩效考核，往往是以地方GDP增长为核心，地方政府要想政绩突出，就要千方百计通过GDP的增加及地方财政收入来保证，在这一压力下，地方政府通过土地出让来增加地方财政收入，同时，为扩大投资规模，促进地区经济发展，还采取各种优惠政策鼓励兴办企业，扩大建设规模，而加快土地出让则是招商引资的重要条件。总之，在分税制改革、城市化建设以及侧重经济发展指标的政府绩效考核制度的压力下，土地出让金制度得以产生，使得土地出让金成为地方经济增长的保障，同时又在地方经济增长的压力下得到进一步的促进。

二、土地出让金对地方经济增长的积极影响

杜雪君等使用中国省级面板数据，对土地出让金与经济增长的关系进行了回归分析，结果显示：土地出让金与经济增长之间存在显著正相关，但土地出让金对经济增长的贡献程度远小于预算内资金对经济增长的贡献程度。

随着我国经济的稳步发展，城市化进程的稳步推进，土地出让金对我国经济增长和城市建设起到推动作用，主要表现在以下几个方面：

一是保障城市建设。土地出让金为地方政府提供了稳定充足的收入来源，保障我国城市建设的顺利进行。据国土资源部的有关调查显示，在我国经济较为发达的几个省市，如：北方、上海、广州，土地出让金收益就占据了整个城市基础设施建设总投入资金的三分之一左右，并且这一数据还保持上升趋势。可见，土地出让金收益确实已经成为地方经济增长的重要支撑。

二是提高地区经济效益。在现实中，各地政府为了增强市场竞争力，还会以相对优惠的价格来出让土地，以便更好地进行招商引资，建立工业园、工业集聚区、生态园等，从而拉动地区城市化扩张的步伐，增加地方经济实力。据一些学者就土地出让对经济发展的贡献进行的定量研究结果显示，地方政府出让土地的行为方式，对城市经济发展有巨大的推动作用，而且这种推动作用的效果，还会随着经济的发展不断递减、最终趋于零。

三是带动区域经济增长。随着地方政府土地使用权的出让，建设用地的增多必将带来周边其他项目的投入增长，从而进一步带动整个区域的经济增长。有学者研究表明，我国土地出让收入、地方财政收入、地方经济增长与固定资产投资之间存在密切的关系，其中土地出让金与固定资产投资的弹性为0.5，即土地出让金收入每增加百分之一，固定资产投资增加百分之零点五。

三、土地出让金对地方经济增长的消极作用

经济增长不能仅仅看规模，也要看质量。土地出让金制度在当前的税收制度和经济发展态势下，的确在一定程度上解决了地方的财政问题，有的学者戏谑地称政府为“土地财政”，拉动了地区经济增长。在我国过去的土地出让金制度实施的实践中，也暴露出一些问题。这些问题亟待解决，否则对经济增长也会产生不利影响。

一是土地出让金制度可能会引发土地过度消耗问题。土地出让金制度的实施可能会沦为政府政绩形象工程的工具。土地出让能够带动建设用地的增加，而建设用地的增加意味着企业兴办的数量增加，商品房建设的增多，而企业的新设和商品房销售又会拉动地方GDP的增长，同时又能改变城市的形象，提升地方政府的政绩。因此，政府征收土地，再进行出让既可以增加财政收入，又可以提升其政绩表现。对于这种获利众多的制度，地方政府只会欣然实施，乐此不彼。

土地作为一种不可再生的稀缺资源，其数量是有限的。单纯建立在土地消耗基础上的经济模式并不是一种科学的可持续的发展方式。在获利动机的驱使下，可能会引发土地资源被过度消耗的问题。经济发展水平与土地投资的强度有着密切关系，而非土地投资规模。只有对单位面积的土地进行集约化的高度利用，才会摆脱过度依赖土地投资的经济发展方式，真正做到可持续发展。

二是土地出让金制度可能带来土地利用方式的粗放化。当前，大量的供出让的建设用地多来自于城市郊区尚未开发的地区，于是大量的耕地都被占用，在土地财政的压力下，我国的耕地总面积迅速减少，同时人均耕地面积也在逐年下滑。数据显示，在1996-2003年7年间，我国耕地面积减少1亿亩，期间全国的建设用地面积却在相应地不断上涨。同时有学者统计相关数据表明。耕地面积与政府出让土地之间存在非常密切的关系，土地出让收益每增长1%，耕地面积就减少0.01%。现行的土地出让制度对我国的耕地构成了严重威胁，同时这种危机还会随着失地农民与政府关系的恶化而进一步加剧，严重威胁着粮食安全。原国务院总理温家宝指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”中共中央政治局常委、国务院总理李克强在2015年1月5日全国召开的永久基本农田划定和设施农用地管理视频会议上作出重要批示：我国人多地少，任何时候都要守住耕地红线，守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重，严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的“篱笆”，筑牢国家粮食安全的基石。最近，一些专家把保护耕地和房价上涨相联系，使得“耕地红线”又成为焦点话题。因而，改革土地出让制度，解决耕地威胁刻不容缓。

三是这种粗放的土地出让方式还可能阻碍城市的长远发展，出现城市发展的无序化现象。在追逐土地出让收益的同时，可能会忽视城市的长远发展，造成城市土地利用效率的低下和城市土地结构的不合理。数据显示，与发达国家相比，我国的公共设施用地的比例远远低于工业用地，长此以往会阻碍我国城市的长远发展。

四是土地出让金制度还可能引发各种社会不公平问题。在政府征地的过程中，由于补偿标准过低、政策执行不到位以及安置补偿政策缺乏针对性等问题，可能会导致失地农民的利益无法得到切实地维护，收益分配上存在不公。加之在现有的土地政策之下，地方政府出让土地的行为无法得到真正制约，导致在土地资源的利用上出现了不公平的问题，现在的地方政府在提前预支其土地资源和财政收入，影响了未来政府和人民的收益，这也是一种不公平和不合理的行为。

总之，在认识到土地出让金制度对我国经济增长的促进作用的同时，我们也应该警惕在土地出让金增长过快的背景下产生的土地资源被过度消耗、土地利用方式粗放以及社会不公平等问题。只有改革现有的土地出让金制度，才能尽可能地消除负面影响，促进我国经济的可持续健康发展。

四、制度优化方向

为了正确定位土地政策的作用，促进经济的可持续健康发展，应当从以下几个方面来转变相关制度，使得土地政策与经济发展相协调。

一是地方政府应转变自身职能，明确自身定位。土地出让金在城市建设中的巨大作用反映了地方政府在城市建设中的角色定位错误，地方政府在城市建设和经济发展中应当扮演“公共产品的提供者”的角色，而非生产活动的组织者。因此，政府应当积极转变治理理念和自身定位，改变依靠廉价土地来促进经济发展的错误观念，转而依靠提高政府公共产品供给的质量和效率、加强城市基础设施建设、优化公共服务环境和招商引资环境，来吸引投资、推动经济增长。

二是转变土地资产的经营方式。通过设立专门的土地资产经营公司，切断地方政府与土地的直接利益关系，同时通过公司的专业化运作，使资金运作更加规范，杜绝地方政府对资金的挪用，同时确保资金的保值增值。

三是改革税收和政府绩效考核制度。完善土地税制度，使不动产税成为地方的稳定裁员和政府调控市场的主要工具，改变过度依赖土地出让金收入进行城市建设的弊端。同时，也要改变过去主要以经济增长率和招商引资额等经济指标为主的评价体系，设计一套更为科学合理的绩效评估指标体系，包含合理的社会发展指标、资源环境指标、土地利用效率、失地农民就业生活保障等指标，以遏制地方政府片面追求短期经济效益的冲动。

结束语

土地资源已经成为地方经济增长的重要因素，这一点已无法否定。土地出让金可以增加地方的财政收入，促进地方城市建设。但是过度依赖土地出让金促进经济增长的方式存在弊端，需要通过改革税收制度、土地资产经营模式以及地方政绩考核制度等多种方式来实现制度优化。

参考文献：

[1] 张昕.土地出让金与城市经济增长关系实证研究[J].城市问题，2011（11）

[2] 胡华.土地出让金与经济增长[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2015（3）

[3] 王贤彬，张莉，徐现祥.地方政府土地出让、基础设施投资与地方经济增长[J].中国工业经济，2014（7）

（作者单位：济源市国土资源局 河南济源 459000）

[作者简介：秦佩文（1966—），女，河南省济源市人，经济师，研究方向：经济类或国土财务管理。]（责编：玉山）