地方政府融资平台的风险和模式分析

周海斌

摘 要：文章分析阐述了地方政府融资平台的作用、风险和模式，通过对国内外政府融资平台现状的研究，进一步说明融资平台的运行机制、融资途径和方式，以重庆“八大投”、上海多元化、四川1+N等地方政府融资平台的运行流程及制度为基础，探究出地方政府融资平台的真正作用。

关键词：地方政府融资平台 债务主体 PPP模式 风险分析及模式

中图分类号：F810.7 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）06-074-02

一、地方政府融资平台概况

地方政府融资平台定义为：由各级地方政府通过实物出资或货币出资的方式注入资本金，并以其信用作为担保，以经营收入和财政资金等作为其融资还款来源，依照法律成立的，用于为地方基础设施或公共设施类项目提供建设或融资媒介的企业或事业法人。

（一）地方政府融资平台种类

1.BOT模式。BOT模式又称建设—经营—转让模式（Build-Operate-Transfer）。BOT是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，由承包商在特许期内负责项目设计、投资、建设、运营，并收回成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。BOT模式是当前世界上最为常见的公私合作模式。

2.BT模式。BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。

3.PPP模式。PPP（Public Private Partnership）模式，PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过签署合同来使得权利和义务明确，从而形成一种合作伙伴关系，彼此能起到监督，最终达到互利共赢的效果。

在我国基础设施建设中引进和应用PPP模式，积极吸引民间资本参与基础设施和建设，并将其按市场化模式动作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。因此，PPP模式在我国有着广泛的发展前景。

（二）地方政府融资平台特征

独立法人资格的公司是地方政府融资平台的运作形式。地方政府融资平台在设立时，一般以独立法人资格的公司来运作，自行经营，自负盈亏。但与一般法人不同的是，他所代表的是地方政府，以实施政府政策为主要目标，其注册资金是以政府相关权益投入作为来源，而且平台主要负责人一般由出资的地方政府决定，与地方政府有着密切的关联。

地方政府融资平台融资主渠道为银行信贷，且财政担保是地方政府融资平台债务的最终保障，解决地方政府投资项目资金缺口是地方政府融资平台的主要职能。地方政府投资项目在运作过程中，时常出现项目资本金不足问题，通过地方政府融资平台这个载体，将其融入的资金投入到城市基础设施和公共事业等项目，弥补了资金缺口，实现了本该由地方财政来承担的基础设施建设投资职能。

二、地方政府融资平台的风险分析

地方政府融资平台具有应对外生性冲击、加快基础设施建设供给、优化投资环境、创新投融资体制等显著作用。而地方政府融资平台作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，在增强地方政府财力、加快基础设施建设、推动社会经济发展等方面做出重要贡献，同时也带来了一定的风险。

（一）地方政府融资平台的财务风险

1.公司治理结构不健全，债务主体不清晰。地方政府融资平台在公司形式上属于有限责任公司。《公司法》对有限责任公司设立有如下要求；有独立财产、有独立组织、有独立责任承担能力（出处）。但是，在实际运行上，地方政府融资平台却无法严格满足公司法规定的公司设立要求，导致在地方政府融资平台在承担债务偿付责任时，债务主体不清晰。

2.债务担保不规范，第二还款来源存在不确定性。根据我国《担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。在政策实践中，财政部也规定各级地方政府财政不得对外提供担保。因此，地方政府为地方政府融资平台融入的债务提供担保是没有法律和政策依据的。因此，在实际操作中，以政府信用、土地使用权和权利等担保方式提供的担保均存在不同程度上的风险。

3.信息披露机制不健全，隐性债务管理难度大。在地方政府融资平台债务法律关系中，由于信息披露机制的不健全，债权人难以获取全面的地方政府融资平台的设立信息和地方政府的财政收支情况，处于信息劣势地位，导致债权人无法及时发现潜在的风险。披露机制的不健全，主要体现信息披露主体不明确、地方政府融资平台未建立信息披露制度、地方政府信息不透明，缺乏有约束力的信息披露机制等三个方面。

（二）地方政府融资平台的金融风险

项目建设离不开承建资金，在项目融资过程中，项目公司与商业银行形成债权债务关系，但部分商业银行出于竞争市场的考虑，主观或客观上放松对项目的审查要求，由此可能形成商业银行违规放贷、商业银行多头授信、项目信息不对称等相关风险。另一方面，银行对地方政府融资平台运作项目的信用评价主要取决于当地政府的财政情况，因此地方政府的财政收支和债务偿还能力对银行债权十分重要，而在具体操作上，银行只能凭借一些地方政府提供的不完整资料或者通过外部机构获取的资料来对自身贷款风险进行评估。

审计署审计范围内6576家融资平台公司中，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，“借新还旧”率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。此外，由于目前地方政府投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚下属投融资平台的总体负债和担保状况。

三、我国地方融资平台的模式

认真分析上述概念和特征，可以从中总结出我国地方政府融资平台的运作机制，结合我国地方政府融资平台发展实际，重庆、上海、四川、邯郸等省市的地方政府融资平台运作机制探索工作最具代表性。

1.重庆“八大投”模式。此模式即是将原来由政府直接举债为主的投资方式，转变为由建设性集团向社会融资为主的商业化模式。2002年起，重庆市整合各类分散资源逐步组建了重庆渝富资产经营管理有限公司等八个政府性投资集团，他们通过政府资本的注入而成立，以土地为纽带，以土地增值预期向银行融资，并通过储地的整治、出让，偿还债务，保持自身融资能力，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化融资格局。

2.上海多元化模式。在运作方式上，改变了过去计划经济体制下财政包接投资的单一模式，通过地方政府融资平台发行建设债券进行融资。在管理模式上，大力发展项目融资，推动融资多元化发展。

3.四川1+N模式。此模式主要内容是搭建四川发展控股公司的省级综合投融资公司，并适时组建“N”个专业性产业投资公司，整合优质资源和专项资金，吸引银行信贷资金和民间融资等投入重大基础设施建设项目。通过四川发展控股公司对其下属专业投资公司的管理和控制，充分发挥政府性资金的引导作用，最大限度的发挥地方政府融资平台在重大项目建设中的作用。

4.邯郸决策监管并举模式。邯郸市采用“决策委员会监管委员会办公室+5家平台公司”的创新投融资平台管理体制。决策委员会负责项目的审批，监管委员会办公室负责项目的监督和考核，平台公司负责项目的运营。这一运作模式实现了项目的统一决策、监督和管理，实现了资源的优化配置、项目风险的统一控制。

四、国外地方融资平台的模式及其启示

（一）国外地方政府融资平台先进融资模式

国外地方政府融资平台建设较早、相对完善，对经济发展起到了显著的推动作用，融资模式以美国、英国、法国、日本四国最具代表性。

美国模式即市政债券制，以地方政府发行市政债券为融资渠道。美国地方政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，发行市政债券进行集资，并将资金用于地方发展经济，而投资主体主要是银行、保险公司、基金和个体投资者。这种模式不仅满足了地方政府的公共产品配置职能，而且解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。

英国模式即公私合伙制。与美国的市政债券制不同，英国自1992年以来，一直鼓励私人资本参与甚至主导公共投资计划的公共管理，1997年以后提出构建“合伙制的英国”政府工作目标，形成了公私合营的投融资模式。这种公私合作投融资模式有融资渠道宽、管观水平高等特点。公私合作模式的核心是私人融资优先权，通过政府的参与延伸了私人投资领域，为公共投资项目的成功实施提供了保障。同时，实现了风险共担，直接保证公共产品及服务的质量。

法国模式做法是把基础设施分为两类，一类是非经营性的社会效益非常大的项目，如公路建设等，这类项目由财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行举债，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还范围内；另一类是经营性的或可收费项目，如燃气、污水处理、垃圾处理等，政府允许民间资本进入，鼓励私人企业通过市场融资，进行城市基础设施建设。

日本模式即财政投融制。所谓的“财政投融”是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌管，并根据国民经济和社会发展规划，以出资或融资的方式将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。

上述各种国外的地方政府融资模式虽然与其所在国的政治、经济体制，经济发展水平和历史文化等诸多客观因素密不可分，但发达国家的先进经验给予我们一定的启示，对于我国政府研究地方政府融资平台的未来发展模式提供了重要的参考借鉴价值。

（二）国外地方融资平台的启示

1.明确中央政府和地方政府在公共投资中的角色。在政府融资平台中，中央政府和地方政府要分清职责，合理划分和规范地方政府公共服务投资范围，以利于减少地方政府乱投资行为的发生或承担过重的公共开支负担。

2.加强对地方政府投融资行为的监督并提高决策的科学性。通过中央政府的有效监督，逐步将现有的“审批制”改为“备案制”。地方政府应当在拟好投融资方案后，提交同级或上一级人民代表大会对方案的必要性和可行性进行充分讨论，并根据地方实际情况进行表决，使投融资方案的形成和实施始终在有效的监督之下，通过减少审批环节提高工作效率、降低成本、减少腐败行为。

3.构建多渠道、全方位的地方政府公共服务“投融资平台”。建立多渠道、全方位的地方政府公共服务“投融资平台”的具体措施有：逐步建立地方市政债券发行和交易机制，为中长期基础设施建设匹配资源；组建政府担保机构，完善地方信用担保体系；对投资期短、见效快的项目可鼓励居民参与地方投资建设等。

4.制订并完善相关法律、法规。根据社会进步和经济发展的需要，及时制订有关法律、法规，有效防止形成恶意垄断联盟，鼓励社会中间力量发展，维护公众公平享有社会公共服务的权利，形成合理的、在市场定价基础上的政府调控机制。

五、结论

地方政府融资平台的融资规模快速扩张，由此引发的债务风险不断攀升，笔者对其进行系统的梳理，并借鉴国外先进的地方政府融资平台，提出了明确中央政府和地方政府在公共投资中的角色、加强对地方政府投融资行为的监督并提高决策的科学性、构建多渠道、全方位的地方政府公共服务“投融资平台”、制定并完善相关的法律法规等多种改善方案。

在现实意义方面，笔者认为从地方政府、商业银行和地方政府融资平台三个角度出发，来分析研究地方政府融资平台债务风险防范均具有较强的现实意义。从专家的角度看，可以促进法律、法规的完善，推动行政、财政、金融等多个体系的机制、体制改革工作；可以通过国有资产的合理运用，在产生经济效益的同时，实现国有资产的保值增值；可以提升我国可持续发展能力，城市基础设施的建设涵盖社会生活各个领域，既可以给我们带来直接经济效益，也能给我们带来间接经济效益。

综上所述，地方政府融资平台应在健全的制度中持续发展，地方政府债务应引起各方的高度关注。

参考文献：

[1] 刘金科.经济发展方式转变中政府角色转变研究[M].中国税务出版社，2016

[2] 王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）.清华大学出版社，2008

[3] 木之子.重庆八大投模式待改进.[M].重庆青年报，2014.6

[4] 李东兴.地方政府融资平台债务风险管理研究.中国社会科学出版社，2015

[5] Smith，M.L.（1988），rISK Management and Insurance，McGraw-Hill Inc

（作者单位：宁波东海银行 浙江宁波 315042）

（责编：赵毅）