论行政公益诉讼前置程序

毛斌

内容摘要：行政公益诉讼前置程序是在检察机关提起行政公益诉讼前设置的一个程序，通过提出检察建议的形式督促有关行政主体依法履行职责。如果经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。行政公益诉讼前置程序对完善检察监督方式、充分行使检察权具有重要的价值，其监督手段是检察建议。

关键词：行政公益诉讼 前置程序 检察建议

行政公益诉讼制度是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。在提起行政公益诉讼前，检察机关需要以检察建议的方式履行前置程序。如果经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。

一、案例切入及行政公益诉讼前置程序的内涵

新泰市人民检察院2015年办理的石莱镇大宝集团南官庄养鸭场环境污染案件中，通过启动行政公益诉讼前置程序，在一个月的时间内解决了养鸭场环境污染问题，有效地保护了当地生态环境，取得了良好的效果。经过新泰市人民检察院调查，该养鸭场自2012年投产以来，无环评手续，未办理工商营业执照、动物防疫合格证及经营许可证，也没有取得排污许可证。该养鸭场违法排放污水，造成河水严重污染，影响下游居民生产生活用水。新泰市人民检察院及时向新泰市环保局发出检察建议督促整改，并积极开展跟踪问效，实地调查回访，确保监督效果。新泰市环保局接到新泰市人民检察院检察建议后，积极监督养鸭场整改。养鸭场新上污水处理设备，确保雨污分离，杜绝污水外流；同时，购买大型罐车定期将养殖棚污水运出利用，厂区卫生条件达标，周边空气质量显著改善，水源地生态环境明显好转。

行政公益诉讼前置程序是指，检察机关提起行政公益诉讼前督促有关行政机关依法履行职责的程序，检察机关根据公民、法人或其他组织的控告、举报，以及检察机关自行发现的行政公益诉讼案件线索，依法立案、调查取证，查明行政主体的违法事实后，要求行政主体在规定的期限内作为或不作为，以维护国家和社会公共利益。该前置程序是检察机关提起行政公益诉讼前设置的一个程序，通过提出检察建议的形式督促有关行政主体依法履行职责。[1]如果经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。

二、行政公益诉讼前置程序的价值

（一）行政公益诉讼前置程序有助于对国有资产流失进行专业评估，精准掌握损失数额

2012年以来，新泰市人民检察院共计办理国有资产流失检察监督案件37件，其中监督国土部门征缴国有土地租金35件，督促收回国有土地租金500余万元，有效规范了国有土地市场运行，保护了国有资产。监督河道管理部门治理非法采砂案件2件，有效保护了当地河砂资源安全。上述案件的办理均是通过发出检察建议的方式进行监督，检察建议要求国土部门和河道管理部门在一个月内进行处理并向检察机关回复，督促行政机关深入一线调查，掌握案件事实、存在问题及发案原因，并组织专业人员进行流失资产评估和鉴定。事实证明，无论是流失国有土地租金的数额确定还是非法采砂总量的评估，在前置程序的监督下，由行政机关组织专业人员进行，更专业、更准确，有助于解决国有资产流失问题。

（二）行政公益诉讼前置程序有助于解决社会矛盾纠纷，提高工作效率

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案时，突出强调“检察机关要牢牢抓住公益这个核心”要求。习近平总书记提出这一要求是因为中国正处在经济的高速转型期，环境污染严重，国有资产不断流失、国有土地被违法流转利用等问题突出，由于这些问题与公民、法人和其他组织没有直接利害关系，使他们没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督。从行政公益诉讼前置程序的概念可以看出，这种程序设置在法院诉讼之前，如果通过检察机关发出检察建议的形式督促行政主管部门依法纠正行政违法行为或者变行政不作为为行政依法作为，达到化解矛盾纠纷，维护合法公共利益和国家利益的目标，那么，这种前置程序极大地提高了检察监督工作效率，有利于社会矛盾的迅速化解。前文新泰市石莱镇大宝集团南官庄养鸭场环境污染案，该养鸭场自2012年投产以来，就存在严重环境污染问题，河水严重污染，影响下游居民生产生活用水。当地村民多次信访，甚至上访至省环保部门，收效甚微。直至2015年5月，新泰市检察机关收到线索并以检察建议的方式监督环保部门处理，在检察机关的监督下，养鸭场环境问题在一个月内得到有效解决。该案的成功办理证明行政公益诉讼前置程序具备高效化解社会矛盾的优势。

（三）行政公益诉讼前置程序赋予行政机关充分的自主权

根据宪法和相关法律法规的规定，行政权力具有双重属性，一方面，遵循职权法定原则，各行政机关应当在法定范围内开展行政执法，其他部门不得代替行使行政权力，出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题，应当接受法律监督；另一方面，行政执法具有广泛性、复杂性，行政执法权包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政奖励、行政补偿、行政征用、行政征购、行政征收等，[2]涉及司法行政、民政、计生、资源环保、城乡建设、食品、药品、卫生、工商、质检、检疫、税务等方面，包罗万象、纷繁复杂，对行政权力行使的专业性和科学性要求较高，需要法律赋予机关相当的自主权和自由裁量权。

根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第112条的规定，“有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：……（四）有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。”根据上述规定，检察机关有权以检察建议的方式对行政机关的不作为、乱作为进行监督。检察建议这种方式具有行政诉讼无可比拟的优势之一，就是赋予行政机关自主解决问题的时间、权利和机会。检察机关本质是法律监督机关，监督权的行使应当坚持职权法定原则，尊重行政权的运作规律，准确把握监督权的介入时间和程度，不得干预行政权的正常运转，更不能代替行使行政权。行政机关在检察建议的监督下，积极履行法律赋予的行政权，进行科学决策、强化执行力度，完善行政权力运行体系。

（四）行政公益诉讼前置程序有助于减少不必要的诉讼，降低解决问题的成本

提起行政公益诉讼，启动司法程序，一方面检察机关和行政机关作为诉讼双方当事人需要花费时间、人力和物力调取证据，另一方面审判机关需要组织人员力量审理案件。这些诉讼成本最终会转化为社会成本，由国家财政负担，从而扩大国家机关参与国民收入再分配的比例，由此相应减少了社会公益配置的比例。[3]行政公益诉讼前置程序遵循了穷尽行政救济原则，在美国的司法程序中就有前置程序的规定。根据美国《联邦水污染控制法》第505条的规定，公民提起保护公共利益的诉讼要受到一定限制，要求公民在将声称的违法事实通知送达到下列人员（包括联邦环保局局长，在其境内发生违法行为的州政府，任何违反该标准、限额或命令的违法者）后60天之内不得提起诉讼；或者联邦环保局或者州政府正在诉讼或纠正违法行为，公民不得另行提起诉讼。[4]上述规定就将前置程序立法化，目的是穷尽行政救济，赋予联邦环保局和州政府充分的自主权，而且能避免不必要的诉讼，降低解决问题的成本。

（五）行政公益诉讼前置程序有助于完善检察监督的方式，充分行使检察权

检察机关的检察监督是由其宪法地位和基本原则所规制和派生的，从全面监督的角度看，行政检察监督包括诉前监督、诉中监督和诉后监督三个方面。随着修改后《行政诉讼法》的正式实施和十八届四中全会各项重大部署的逐步落实，行政检察工作的内涵外延正在发生新的重要变化。在监督方式上，从过去法律规定的抗诉，发展为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多种方式。按照十八届四中全会要求，立法还要逐步拓展至检察机关在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为。[5]上述变化要求检察机关在提起行政公益诉讼前，应当做好诉前监督工作，将启动行政公益诉讼前置程序作为必经程序，以完善多元化的监督方式，推动行政检察工作创新发展。

三、行政公益诉讼前置程序的运行

行政公益诉讼前置程序运用的监督手段是检察建议。检察建议是指，检察机关为促进法律的正确实施、督促行政机关依法行政，针对行政机关及其工作人员在履行职责过程中的不作为、乱作为行为，向有关单位发出纠正、改正违法行为的建议。[6]

（一）检察建议的法律依据

2009年11月17日，最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，以司法解释的形式规定了检察建议的原则、监督对象、内容要点、格式、审批程序以及效果回访等问题，为检察机关开展行政检察监督工作提供了依据。2011年3月，最高人民检察院与最高人民法院制定发布了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，该意见规定人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关发出检察建议。该规定明确了检察建议可以作为诉中监督的方式。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》第112条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：……（四）有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的”。这一司法解释赋予了检察机关极大的行政检察权，有助于对行政机关开展有效监督。

（二）检察建议的内容要求

根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第4条的规定，检察建议主要包括以下五点内容：一是问题的来源或提出建议的起因；二是应当消除的隐患及违法现象；三是治理防范的具体意见；四是提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；五是被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。据此来看，一份完整的检察建议主要包括：（1）提出检察建议的原因，即针对哪些违法行为以及违法行为的社会危害；（2）行政机关的责任归属和定性；（3）建议采取的措施和手段；（4）检察建议提出的事实论证和法律依据；（5）采纳期限和回复要求。对整改期限问题，在行政检察建议中，笔者建议为1个月，以利于行政机关搜集证据，组织专业评估、鉴定，并制定整改方案。

（三）检察建议的效力保障

监督措施只有具备法定效力，才能保障监督效果的实现。监督措施的效力包括基本效力和附加效力，前者是启动相应的制裁违法、纠正违法的程序，后者是暂停执行所检控的违法行为。[7]以抗诉为例，《民事诉讼法》第211条和第206条的规定就是抗诉的监督效力，基本效力是接受抗诉的人民法院应当在收到抗诉书之日起30日内作出再审的裁定，附加效力是裁定中止原判决、裁定、调解书的执行。现行法律法规对检察建议的效力规定较少，属于检察建议的短板。

《立法法》第90条的第1款和第2款形成鲜明地对比，第1款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”最高人民检察院根据该款规定提出的“审查要求”有强制效力，必然引起有关专门委员会的审查程序。第2款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”有关单位、个人依据该款规定提出的“审查建议”，缺乏刚性效力，不一定引起有关专门委员会的审查程序。本文讨论的检察建议也缺乏刚性效力。如何保障检察建议达到预期效果，需要检察机关做好以下几项工作。

1.建议从检察建议自身出发，建立检察建议说理制度

检察机关向行政机关发出检察建议，目的是进行法律监督，监督的基础不是法律赋予的公权力，而是检察建议具备充分的监督理由，国家公权力只是执行这些理由的手段。为了提高其监督效果，建议建立检察建议书说理制度。一方面，要求检察建议必须严格根据法律规定提出纠正违法的理由，做到“证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严密、法律适用准确”，[8]使检察建议具有充分的说服力和很强的可行性。另一方面，增强检察监督透明度，检察建议除了涉及到国家秘密、商业秘密或个人隐私的应当公之于社会，公开阐明监督事项和监督依据，由社会各界监督检察建议的合法性、合理性、公正性，社会各界对检察机关进行关注和监督的同时，无形中会给行政机关一种压力，这些因素会督促行政机关依法履职，有利于检察建议监督目的的实现。

2.检察机关及时组织回访，跟踪问效

监督效果实行从“走完程序”到“跟踪问效”的转变。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第8条规定：“人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。”检察建议发出后，执法监督工作只是完成了一半，检察机关要充分发挥主动性，积极进行回访监督。检察建议的效力虽然弱，但检察建议是法定的监督方式，检察机关有权跟进监督。行政机关对检察建议不予采纳或者违法情形未得到纠正的，检察机关应当提起行政公益诉讼。

3.检察机关职务犯罪侦查权的威慑和保障

我国刑法对国家工作人员的行为进行了比较全面的规范，有滥用职权罪、玩忽职守罪、受贿罪等。行政机关行政执法权的行使应当合法、公正、公开，一旦违法侵犯了国家利益、社会公共利益或者公民合法权益，应当接受法律监督。行政公益诉讼前置程序的监督就属于这类法律监督，检察机关发出的检察建议虽然缺乏强制力，但也是一种法律监督手段。在行政公益诉讼中，检察建议背后不仅有行政公益诉讼做后盾，更有检察机关职务犯罪侦查权的保障。如果行政机关对检察建议不采纳、不整改或者整改措施对违法行为无效果，并且行政机关及其工作人员涉嫌受贿、玩忽职守、滥用职权等行为，情节严重的，检察机关将依法启动刑事侦查程序。

4.增强行政机关依法行政的自觉性、自律性

这一点要求行政机关从自控的角度来约束行政执法行为。行政机关在行政执法过程中要坚持行政公开原则，保障公民的知情权、参与权、听证权。通过搭建交流平台，征求公民意见，公开行政执法信息，既能保障行政执法的公正性又能提高行政执法效率。这种交流平台实质上是公共利益和个人利益的考量，此消彼长、共融共生，有助于避免行政执法的专横，保障公民民主权利的实现。行政执法程序中还设有听证程序，赋予行政相对人申诉和辩论的权利。依法行政的程度越高，对公民权利的保障质量就越高，行政机关要树立法律至上观念，严格公正执法，尊重保障人权，执法为民，文明执法，在执法过程中做到有理、有据、有节。

5.共创遵法、尚法的社会氛围

在全方位建设法治中国的大背景下，法治国家、法治政府、法治社会齐头并进、共同发展。法治社会能为法治国家和法治政府的建设提供良好的环境和基础，能提供完善的制度机制。在法治化程度较高的社会，各级行政机关才能依法行使执法权，保障国家利益、社会公共利益和个人利益的实现。在面对检察建议时，也能依法迅速作出反应，及时整改存在的问题。如此以来，公民的权利也往往能够得到更好地保障，人们才可能更多地通过法律来表达权利诉求，从而推进立法、司法、依法行政水平的提高。[9]因此，共同建立并维护良好的法治氛围，有助于检察建议效果的实现。

注释：

[1]参见田凯：《行政公益诉讼制度的前置程序》，载《人民检察》2011年第9期。

[2]参见程慧：《行政责任机制再认识》，载《理论观察》2011年第4期。

[3]参见傅国云：《行政公益诉讼的法理与制度建构——一个法律监督的视角》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。

[4]参见郝海青：《环境公益诉讼中的前置程序研究》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2010年第2期。

[5]参见《最高人民检察院办公厅通报》2014年第19期。

[6]参见胡睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。

[7]参见孙加瑞：《新民事诉讼法有关检察制度的若干问题》，载《国家检察官学院学报》2004年第2期。

[8]张媛、徐国胜：《再审检察建议司法公正的“助推器”——江苏省无锡市检察机关运用再审检察建议的实践》，载《人民检察》2006年第12期。

[9]参见史丕功、任建华：《法治社会建设的价值选择及主要路径》，载《山东社会科学》2014年第9期。