基于自主治理的小型农田水利工程管理模式研究

李一凡 刘福胜

摘要：通过对我国现行小型农田水利工程管理模式实际应用的研究，分析了现行各种管理模式存在的问题，指出目前适用性最强的管理模式是用水户协会，并针对该模式在实际应用中出现的问题提出了应遵循的原则。

关键词：小型农田水利工程；管理模式；自主治理；用水户协会；原则

中图分类号：S27文献标识号：A文章编号：1001-4942（2016）06-0164-05

小型农田水利工程负责把灌溉用水输送到农田之中，被称为灌溉的“最后一公里”，供给点多，供给面广，工程数量大，对农业生产活动有直接影响。我国的小型农田水利工程大都建成于20世纪50年代到70年代，由于当时的技术水平低，国家也比较困难，工程建设主要以农户投劳为主，标准偏低，而且项目大多都不配套，工程经济寿命不长，现在许多工程老化失修严重，以至于灌溉能力衰减严重，逐渐不能够满足正常农业生产活动要求，已经严重影响到了农业生产和农民的切身利益，更进一步对国家粮食安全造成了威胁。

1现行小型农田水利工程经营管理模式

自2000年以来，我国农村进行了税费改革，小型农田水利工程的经营管理模式发生了很大变化，从以乡政府、村委会集体经营管理模式为主，又创新、发展出了几种新型的经营管理模式，如承包、租赁、拍卖、股份合作、委托管理。

1.1承包经营管理模式

承包经营管理模式是在产权归属确定的前提下，按照所有权与经营权剥离的原则，根据水利工程投资总额和工程供水能力确定承包者，或者进行公开竞争投标，把水利设施的使用权、经营权和收益权全部承包出去。承包者根据承包合同必须按时完成水利供水服务任务和对设施的管护标准。这种模式以合同的形式，明确双方的权利、责任、义务，同时还需相应的任务指标，实行自主经营、自负盈亏，使管理真正有人负责。

1.2租赁经营管理模式

租赁经营管理模式是在所有权归属不变的情况下，将水利工程的经营管理权出租，租赁者承担水利工程的维修改造、经营与管理。租赁经营是在市场经济条件下，对水利资产进行优化的方式之一。采用这种方式，更进一步对所有权和经营权进行了剥离，使租赁者在经营管理上拥有了更多的自主权和经营权。其租期相对灵活，投资额可大可小，限制因素较少，较易吸收个体户参与。承租者需要支付一定数额的租金，在经营过程中，也往往需要投入资金，对原有工程进行维修与改造。承租权只能继承，不得转让，出租方在经营期不负连带责任。这种模式适用于具备一定工程条件，尚能使用但效益较差的自流斗渠和村、组自制能力差，集体经济相对落后，一次性投资较大的支、斗渠工程。但却难以吸收更多资金用于修复、配套高标准的工程设施，不利于吸收更多的农户参与建设和管理。

1.3拍卖经营管理模式

此模式又称为竞价承包，工程所有权仍旧归属于村集体或乡集体，在产权归属不变的前提下，根据所有权和使用权两权分离的原则，通过公开竞标，将小型水利工程在规定时间内的经营管理权进行拍卖。水管单位职工和受益农户均可参加竞拍，签订拍卖合同，从而成为新的经营者。当然，位于村镇居住区上游，具有较高防洪安全要求的小型水库，不适合采用拍卖模式。目前进行拍卖的主要是塘坝、蓄水池和机井等工程。

1.4股份合作制经营管理模式

股份合作制经营管理模式是针对经营性较强的农村小型水利工程采用股份制和合作制相结合的方法，按照企业形式对小型水利工程进行经营管理。这种模式是把小型农田水利工程分成等额的若干股份，按照自愿认购的原则，出售给用水户和其他人员，以合作制为基础，调动社会的一部分力量，多方投资入股，合作经营，共同管理，参与分红。出资方式灵活，既可以采用货币，又可以采用实物等其它形式。

1.5用水户协会经营管理模式

用水户协会管理模式是由一条支渠或数条斗渠控制区域内的用水户通过民主协商，民主选举，共同参与，组成有法人资质的合作用水组织。经过水利工程管理单位许可，把工程设施管护权利交给协会，并明确其非营利准公益性质，进行自主管理。它与灌区专管机构不是上下级关系，而是进行商品水买卖的合作伙伴关系。农民用水协会是农民自己的管水组织，重大问题由会员代表大会讨论表决，充分体现农民群众参与管理与民主监督。

通过多年实践，以上5种管理模式已经成为我国小型农田水利工程改革中具有代表性的做法，是灌区斗渠等小型农田水利工程管理体制改革的主要形式，分别在我国灌区改革中发挥着各自的积极作用，并取得了较好成效。

2现行模式运行过程中出现的问题

目前的这些管理模式已经取得了一些效果，但是从实践效果来看，还不能广泛解决小型农田水利工程运营和管护过程中存在的问题，缺乏普遍适用性。

2.1承包、租赁、拍卖和股份合作等经营管理模式在运行中出现的问题

这些管理模式在运行过程中存在利益不同的双方，即经营方和使用方。在目前农业生产效益较低的情况下，由于利益冲突，双方矛盾往往难以调和，这些模式的推广与发展也因此受到了制约。

2.1.1利润空间狭窄，利益冲突难以解决经营方之所以进行投资和经营，目的是为了获得利润。但是为了减轻农民负担，政府对农业水费实行价格管理，在定价时，往往将水费标准压得很低，而又不提供相应的补助，致使经营方往往处于微利或无利可图的境地，甚至有时是负债经营。即使是政府未干预投资者定价的个别项目，也由于农业生产收益过低，在水费过高的情况下，农民会负担不起，为了使项目能够实施下去，经营者不得不被迫将水费标准制定在较低水平，以致自己无法单单依靠水费就能获得合理收益。要想获得收益，经营者往往要进行水面养殖等与农业供水无关的增值项目。这些增值项目常常与农业灌溉相冲突，对正常的农业生产活动带来不利影响。

2.1.2水利设施具有自然垄断性，经营者的违规行为难以被限制由于依靠正常的灌溉供水难以获得收益，很多经营者往往把经营重心放在水面养殖等项目上，放松了对田间输水管道、输水设备的维护与保养，而其他人却很难对此行为进行有效地约束和限制。更有甚者，有经营者通过供水垄断来牟取暴利，严重损害了用水户的权益。

2.2用水户协会经营管理模式运行过程中出现的问题

用水户协会由农户参与组成，是农民自己的组织，农民在灌溉渠道运行与维护方面有了更多的发言权，协会运行成功与否将直接关系到每个农户的切身利益，因此参与灌溉管理成为了他们自发的要求，调动了农户参与灌溉渠道管理的积极性和主动性。但是在实际操作过程中，这一世界广泛认可的管理模式并未完全达到预期目的。

2.2.1行政干预用水户协会作为一个法人组织，理应具有独立经营与管理的资格，但是在正常的工作中，如征收水费、维护工程时，往往容易与乡镇政府或村委会等行政机构的工作相交叉，受到他们的干涉，使得协会很难独立工作，一定程度上限制和扼杀了用水户协会的自主性和生命力。

2.2.2农民的民主参与不足本应由农民自主推荐、选举产生用水户协会负责人，但在有些地方，参与选举的大都是村干部，有些普通农户并不知情更没有参加，农民的监督权、知情权受到了严重侵犯。

2.2.3水利区划与行政区划之间范围不同我国各地的地形地貌差异较大，自然环境不同，水源情况不一样。从了解的情况看，大部分协会是按水系组建的，因此存在协会内县（市）与县（市）、乡（镇）与乡（镇）、村与村之间自然环境不同、需水量不同、行政区域不同的情况，导致农田用水复杂，协调难度大。

2.2.4基层协会规模过大基层协会往往以行政村为基础成立，内部又无层次划分，人员过多，利益诉求难以统一，形不成合力，不能充分调整农民参与协会工作的积极性。

2.2.5运行经费缺乏协会经费来源于水费，但是由于收取的水费数量有限，协会运行困难，难以对水利工程进行日常维护。

3用水户协会存在的理论依据

水资源具有公开获取性和非排他性，在使用上具有一定竞争性，而产权却往往没有明确界定，容易造成先来先用和过度使用现象并存。农业所用水资源，不管是收集、取得，还是储藏、输送，都需要利用水库、机井、堤坝和渠道等基础设施。这些基础设施也具有排他性和一定规模的非竞争性，存在典型的外部效应，而灌溉设施规模经济的要求又具有自然垄断性。农民个人经济实力较小，无力承担修建及维护灌溉设施所需的投资，需要多个农民共同协作，这就需要用水户协会的存在。

自古以来，我国农民就安土重迁，同村的农民居住用地和生产用地的位置相对集中、固定，在长期的共同生活和生产活动中，形成了相近的行为习惯和生活特性，彼此的行为结果可相互观察，使距离较近的农民之间比较熟悉。在我国农村，个人力量还比较弱小，很多活动都需要和他人共同联合才能完成，大家必须重视合作，不遵守规则的人会在村民中丧失声誉，别人也不会与他合作，失信者的长期利益将无法得到保证。为了保证农业生产顺利进行，农业灌溉不仅必须，而且要长期进行。灌溉效率与农作物产量密切相关，其行为的收益和成本容易衡量。对于依靠农业生产活动谋生的农民，为了保证农业生产顺利进行，每个农民都会理性的谋求长期灌溉的利益。

农户是否合作不是单一回合博弈，因为农田灌溉在农民的生产中经常发生，所以这种博弈活动是一个长期的、反复多次的过程。因此，每个参与者都必须要考虑到长远利益，合作是对大家最有利的选择，这使用水者协会的存在成为可能。在个人的声誉机制限制下，在谋求长期稳定利益的期望约束下，每个人都会遵守大家共同制定的规则，农民用水者协会将长期稳定存在。声誉机制是对所有该区域内受益农户都有约束力的非正式行为准则，它的核心是利用乡土社会中人们在长期重复博弈中形成的对相互信任的社会关系网络的依赖性，它制约着农户在水利设施管理中的行为选择，在限制农户的机会主义倾向以实现集体行动、实施农户间的相互监督和集体歧视惩罚、降低农户间冲突的解决成本等方面起着决定性作用。

奥尔森认为，集团规模较小时，成员之间策略容易观察，成员由于不遵守规则而承担的损失较大，成员之间的关系较为密切，谈判的成本较低。由于集团规模小，成员较少，在采取集体行动之前，成员之间可以进行充分的谈判，不同意见之间可以实行最大限度的调和；达成一致后，开展行动时，由于人数少，每个成员都能明确自己的作用，也能够对其他人有一个正确的判断，这不但使自己无法懈怠，也促使其他成员积极行动。因此，对于规模较小的集团，用不着采用刺激手段，也很容易组织起集体行动。在规模较小的组织中，成员之间采取的策略更可以被仔细观察，进行谈判的成本更低，强烈的社会联系提供了更多的凝聚力。可是，在其他前提完全相同的情况下，组织规模越大，成员越多，则每一个成员获得的利益就会愈小，准确地按照每个成员的付出计算出相应的收益就愈困难，“搭便车”的可能性越大，离最优化程度就越远。这样，在不采用选择性刺激手段的情况下，随着组织规模的不断扩大，为共同利益采取行动的动力就会越来越小。

4用水户协会应遵循的原则

通过对各种小型农田水利工程管理模式的比较与研究，笔者认为，在我国农业生产发展的现阶段，用水户协会是较为适合我国国情的一项先进制度。应针对用水户协会在实践中暴露出的一些问题，经过仔细梳理，对现有的用水户协会进行改造。用水户协会在成立和运行时，应注重以下原则。

4.1明确用水户协会参与者的范围

用水户协会应有完整的水文边界，同一渠道不应划分给不同的用水户协会。用水户协会原则上以支渠为单位划分，每条支渠划分为一个用水户协会。如果支渠控制的灌溉面积较大，可将一条支渠划分为2个或2个以上用水户协会。

用水户协会规模不宜过大。协会规模越小，协会成员之间的目标利益越容易统一，越容易采取共同行动，管理就越有效率。也可以有效地降低协会的管理费用，减轻协会会员的经济压力。世界上节水灌溉管理最先进的以色列，其基层用水单位莫沙夫的规模大约有40～50户，可作为参考。

根据我国农村的实际情况，用水户协会应该从建立最小规模的基本组织做起，使群体中的人们在社会资本参与的基础上，通过更大、更复杂的制度的建立，来解决较大的问题，成功的较小基本组织是较大组织建立的基础。在良好的运行效果、社会资本的积累、经济实力和制度供给能力不断增强的基础上，组织规模会不断壮大。

4.2用水户协会内部要有分层管理体制

在同一协会内部，结合实际，根据斗渠、农渠、毛渠等的水文边界，建立不同层次的用水户小组，对协会内部进行分层管理。原则是尽可能地使基层小组成员具有共同利益，便于内部意见的统一与协调。

4.3用水户享有参与协会规则制定与修改的充分自主权

由于历史影响，协会成员之间往往有地缘和血缘关系，相互之间的依赖关系明确，而且正常情况下，这些关系将长期保持不变，因此，他们在规则制定与实施中，不会只顾眼前利益，往往会有长期衡量，而且他们对当地情况最为了解，所以制定的规则将会有很强的实用性和可操作性。

4.4政府应支持与保障用水户协会的权利

国家针对小型农田水利建设的财政支持应落实到用水户协会，防止中间截留与挪用。用水户协会应有权进行水费标准的制定，有权进行水费的收取。国家对小型农田水利设施管护的财政资金拨付应尽量减少中间环节，直接交付协会。

协会内部的规章制度应由成员自行讨论、制定，政府可以进行指导，但严禁强行干预。协会成员设计和实施用水规则所付出的努力不会被外部权威所削弱或改变，关于用水规则的协商与调解才能起作用。

由于协会成员之间彼此熟知，他们会制定合适的灌溉制度和违规处罚制度，一般情况下，不需要不了解当地情况的外界进行干预。

5结语

用水户协会是一种先进的管理模式，通过让用水户自我参与管理， 实现经济自立的良性循环， 确保农田水利工程效益的发挥和可持续发展，在世界各地已经获得了广泛成功，在我国也取得了很大成效。尽管该模式在实际应用中出现了一些问题，但通过精心调研，仔细梳理，相信它一定会产生更大的社会和经济效益。

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