国企改革的山东模式

严学锋

国资国企改革要想取得预期的成功，既要顶层设计，也需尊重地方的首创精神，汲取地方探索和创新的经验。在你追我赶的国企改革竞标赛中，很多地方勇于先行先试，逐渐形成了一定的特色。其中，山东以划转国有资本充实社保基金、经理层契约化管理等系列举措，尤其引人注意。本刊深入山东调研，了解最新的动向，探寻背后的改革逻辑。

“在本轮国资国企改革中，我省以‘走在前列为基本定位和目标指引，划转国有资本充实社保基金、组建改建国有资本投资运营公司、推进经营性国有资产统一监管、成立国有文化资产管理理事会、推行重大信息公开、实行企业领导人员任职回避和公务回避等一系列重大改革举措走在了全国前列，创造了一批可复制推广的改革经验，形成了国企改革的‘山东模式。”

山东是经济大省，正处在由大到强战略性转变的关键时期。2015年山东省GDP达6.3万亿元，全国第三；人均GDP为1万美元。山东是国资大户，国企是山东经济社会发展的重要力量，经济新常态下国企进入了爬坡过坎的阶段，发展面临一系列新的困难和挑战。国资规模在省级国资中居前十。截至2015年底，省市两级国资监管机构监管企业资产总额29310亿元，2015年实现营业收入10865亿元、利润总额433亿元。山东省国资委监管的企业共21户，主要分布在装备制造、交通运输、金融投资、钢铁、煤炭、黄金等产业领域，多数是山东省重点培育和发展的骨干企业。截至2015年末，省管企业资产总额14915亿元，同比增长10.31%；在煤炭、钢铁、机械等传统产业资产占比超过三分之二以上、且在主要产品价格大幅下滑甚至有的行业全行业亏损的情况下，2015年实现营业收入6658亿元，同比下降11.09%，实现利润177.3亿元，同比增长3.08%。省管企业控股上市公司26家。

2013年的十八届三中全会拉开新一轮国资国企改革的序幕，方向是市场化。2014年开始，山东推出一系列国资国企改革新政，颇多做法在全国是首创。山东国资委主任张新文表示，“在本轮国资国企改革中，我省以‘走在前列为基本定位和目标指引，划转国有资本充实社保基金、组建改建国有资本投资运营公司、推进经营性国有资产统一监管、成立国有文化资产管理理事会、推行重大信息公开、实行企业领导人员任职回避和公务回避等一系列重大改革举措走在了全国前列，创造了一批可复制推广的改革经验，形成了国企改革的‘山东模式。”2016年2月，国务院马凯副总理、王勇国务委员对山东省国企改革成绩给予了肯定。

开了先河

近年来山东国企发展取得了相当的成绩。2005年到2014年，山东省市两级监管企业资产总额从5464亿元增长到2.5万亿元，营业收入从3096亿元增长到1.15万亿元，利润总额从145亿元增长到446亿元，上缴税费从244亿元增长到701亿元。成绩不小，但与经济新常态的要求还不匹配，主要表现出五个不适应：一是思想观念不适应。传统思维方式仍然根深蒂固，对市场经济的理解和把握不够，资本价值创造意识不强，省管企业创造的利润与资产、收入规模很不匹配。有的企业危机意识不强，“等、靠、要”思想严重。二是发展方式不适应。仍习惯于铺摊子、上项目，依靠资源能源高消耗发展，搞低水平重复建设和价格竞争，差异化发展优势不明显。三是创新能力不适应。多数企业自主创新能力不强，基于技术进步、产品升级、品牌溢价和商业模式变革的新优势尚未形成。四是经营策略不适应。融资渠道多元化进展迟缓，主要靠向银行借贷维持发展，多渠道资本化融资不足，资产负债率持续攀升，经营风险不断加大。五是管控能力不适应。机构臃肿、机制僵化、效率低下等“大企业病”比较严重。资源配置能力不强，协同发展效果不佳。超计划、超预算、超工期投资仍然存在，有的项目陷入投产即亏损的窘境。

在此背景下，为贯彻落实十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署，着力解决企业发展中存在的突出问题，山东省委书记姜异康、省长郭树清多次作出指示，身体力行研究推进国有企业改革发展。十八届三中全会的《决定》提出，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”。2014年起，山东省在国企改革方面的探索力度颇大，基本定位是走在全国前列。

《中共山东省委、山东省人民政府关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》（简称《意见》）2014年6月发布，是山东省属国企改革的顶层设计。根据此意见，2015年3月省委办公厅、省政府办公厅发布关于深化省属国有企业改革几项重点工作的实施意见，绘就了山东深化国企改革的施工路线图和时间表。张新文表示，“党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》下发后，省国资委将我省出台的文件与中发22号文件进行了全面对照，逐一研究分析，总体认为，我省一系列国企改革文件完全符合中央文件精神，是在中央大政方针框架下具有山东特色、务实创新的方案设计，山东国企改革基本做到了无遗漏、有拓展；无抵触、有深化；无越位、有创新”。部分做法相对以往有较大突破，一些在全国是开先河。

“划转部分国有资本充实省社会保障基金。设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能，探索推进国有企业股权多元化和现代企业制度建设。”2015年2月，山东省委全面深化改革领导小组原则通过了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》。3月，山东省政府发布《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》。划转范围：包括省国资委履行出资人职责的企业（省管企业共18户）和省直有关部门、单位管理的企业（部门管理企业共453户）。省属471户国有企业30%的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金。划转步骤：按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则操作实施。山东国资委主任张新文表示，“将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会，这是省委省政府落实国企全民所有制属性的一项重要举措，体现了国企发展归根到底要为人民服务的理念，这是我省首创。”划转，用意包括惠民——解决社保可能出现缺口、促进国企改革。长期以来，在很多企业的意识里，国资委是东家——事实上，国有企业属全民所有，全民才是东家，但很大程度上被虚化。划转社保来惠民，真正体现国企的属性，客观上有利于国有经济获得老百姓支持，进而发展壮大。同时，一级企业股权多元化的做法，全国少见。

同样开先河的有：“建立职业经理人制度。省属国有企业要合理增加市场化选聘比例，以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容，逐步对企业经营管理人员实行契约化管理。”2015年后，山东省属国企（包括旗下企业）经理层实现了契约化管理，在全国开先河。目前契约化管理试点企业达19户。

统一监管属走在前面。“推进省属经营性国有资产统一监管。省国资监管机构对省直部门目前管理的经营性国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产，依法实施统一监管。对国有文化企业等一些特殊领域的国有资产，国资监管机构依法履行国有资产基础管理职责；其他监督管理工作，政府委托有关部门或机构实施。”长期以来，国资监管虽告别了以往的九龙治水，但没有统一监管。目前，山东的国资统一监管在进行中。

改组国有资本投资运营公司力度大，同样走在前面。“立足现有基础，按照分步推进原则，将具备条件的省属国有企业改建为国有资本投资运营公司。同时，根据全省经济发展需要，新建国有资本投资运营公司。”山东国资委副主任樊军称：“建立国有资本投资运营公司是完善国有资产管理体制的关键环节，是推动国有资本布局结构调整优化的重大举措，是发展混合所有制经济的重要路径。根据省委、省政府《意见》，国有资本投资运营公司的功能定位是：实现省委省政府战略意图的重大产业转型项目和公共服务项目的投资主体，以市场方式进行资本运作的融资主体，推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合主体，促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资主体。”通过组建投资运营公司，在国资监管机构和国有实体企业之间增加一道“隔离层”，有利于进一步实现政企分开，建立市场化的运行机制。截至2016年4月，新建改建11户国有资本投资运营公司。

信息披露方面也属走在前面。“制定更加透明的信息公开制度，提高企业运营透明度”。2015年3月底前建立省管企业财务等重大信息公开披露制度，将企业财务预决算、“三重一大”事项、履行社会责任、履职待遇及业务支出等方面有关信息，以适当方式向社会公开。自2016年开始，按照上市公司要求规范地进行信息披露，提高企业经营管理透明度，保护出资人、投资者及相关利益人的权益，积极打造“阳光国企”。目前已建立了省管企业财务等重大信息公开披露制度。

统筹推进

除去一些在全国开先河、走在前列的制度设计，山东统筹推动深化国资国企改革，有着整体考虑。

《意见》明确提出同股同权、股东依法按出资比例行权履职。“确立股本对公司的基础性决定作用。全面确立股东在公司中的法律地位，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。省属国有企业产权多元化改革中，坚持同股同权，股东依法按出资比例行权履职。董事、监事、高级管理人员要对公司和股东负责，严格遵守法律法规和公司章程，勤勉尽责，依法保护和落实股东的权利”、“按照上市公司的要求加快省属国有企业股份制改造，推动企业整体上市或主营业务整体上市”。山东能源集团董事长、党委书记李位民认为，该文件“确立股本对公司的基础性决定作用”是最大的亮点，“同股同权”使所有股东真正成为平等的市场主体。2015年后，省属国企改由山东国资委、山东省社保基金理事会各持股70%、30%，股权董事比例基本按此比例执行。省管企业新配董事159名，董事会成员基本配齐。

和中央一致，稳妥发展混合所有制。“引入社会资本参与省属国有企业改革”。重点选择省管二级及重要权属企业开展试点，探索开展一级企业及省国资委直接持股企业试点。2015年发布混合所有制改革试点企业名单：山东交通运输集团、鲁华能源集团等58个企业。2016年3月，山东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出稳妥实施员工持股；“合理确定企业股权比例。根据省属国有企业不同功能定位，合理设置混合所有制企业国有股权比例。1.国有资本投资运营公司保持国有全资。2.枢纽型交通基础设施，战略性矿产资源，粮食、石油天然气等国家战略物资储备企业实行国有全资或控股。3.关系全省经济发展全局的装备制造、金融、石油天然气网络以及提供公共产品和服务的企业原则上实行国有控股。4.其它省属国有企业根据业务特点实现投资主体多元化，依据发展状况和市场规则有序进退，合理流动。”

同时，发起设立山东国惠改革发展基金，助推省属企业混合所有制改革。2016年1月，山东国惠改革发展基金挂牌，采用母子基金模式，母基金规模60亿元，一期总体规模200亿元，按照“股权多元化、运作市场化、管理专业化”原则，发挥国有资本引导作用。山东国资委副巡视员李现实称，“我省是国资大省但不是国资强省，经过多年的改革发展，国有企业法人治理结构不健全、市场化运营机制薄弱、企业运营效率不高等问题依然突出。引入股权投资基金参与国资国企改革，可充分利用基金的资源优势、管理优势和市场运作优势，放大国有资本功能、改善负债结构、优化治理结构，实现国有资本产业发展和资本运作双提升。”

“要建立完善企业领导人员亲属任职回避和公示制度”。2015年，山东建立了省属国企领导人员任职回避、公务回避和报告说明制度，推动企业制定实施细则并开展自查自纠。制定了规范省管企业领导人员关联交易行为暂行办法和招投标监管办法，着力从制度上切断利益输送通道。制定了《关于加强省管企业“三重一大”决策制度监督的意见》，进一步规范企业决策行为。坚持标本兼治，对企业关联交易、招投标和落实“三重一大”决策制度情况开展了专项效能监察。

容错机制是落实了此次深化国企改革的顶层设计精神。“建立鼓励改革创新的容错机制，尊重基层首创精神，营造干事创业、开拓进取、锐意改革的宽松环境。”《山东省国资委关于支持和鼓励省管企业改革创新建立考核免责机制的意见》2015年发布，明确责任免除范围和条件：（一）改革创新工作，企业领导人员和其他有关人员为增强企业活力和竞争力，在体制机制等方面有较大突破和探索的改革创新事项，其方案制定、决策和实施程序符合规定，但由于缺乏成熟经验或政策调整、市场因素变化等难以预见的客观因素影响，改革创新工作未达预期或造成一般资产损失、影响较小的，区分情况，可酌情减轻或免予追究相关人员的责任。（二）企业改制重组、产权（资产）转让、投资管理、资本运营等工作中，企业领导人员和其他有关人员已履行勤勉尽职义务，严格执行有关决策程序，但因不可抗力或政策调整、市场因素变化等难以预见客观因素影响，在积极采取有效应对措施后，仍未达到预期目标或造成一般资产损失、影响较小的，区分情况，可酌情减轻或免予追究相关人员的责任。（三）企业“三重一大”决策事项，紧急情况下由个人或少数人临时决定的，在事后及时向党委、董事会报告并按程序予以追认后，按期实现预期目标、未造成资产损失的，对相关责任人可免除其责任。

高层操盘

此轮山东国企改革，省委副书记、省长郭树清是主要操盘手。

郭树清2013年任山东省长前的履历，让人印象深刻。他1974年到内蒙古自治区四子王旗红格尔公社插队；1978年入读南开大学哲学系，1982年中国社会科学院马列系科学社会主义专业攻读硕士；1985年任中国社会科学院马列所助理研究员；1988年任国家计委经研中心综合组副组长（副司级）；1993年任国家经济体制改革委员会综合规划和试点司司长；1998年由国务院经济体制改革办公室党组成员兼机关党委副书记调任贵州省副省长；2001年任中国人民银行副行长；2005年任中国建设银行董事长、党委书记，带领企业完善公司治理、在四大国有银行中率先IPO；2011年任证监会主席。

郭树清曾两次获得孙冶方经济学奖。长期从事并熟悉经济及改革工作、6年的大型国企主要负责人生涯，利于其推行国企改革。山东国资委的一位官员对《董事会》表示，在全国来看，必须由较高层面而非国资委来主导推动此轮国企改革，有内在逻辑。其一，这次改革，相当程度上是要革国资委自己的命：国资委需大力简政放权、行权规范化，实现从管企业为主到管资本为主。第二，国资委普遍怕国资流失问题。所以，地方国企改革有赖于当地政府强力推动。

郭树清高度重视国企改革。2015年1月15日至2月中旬，在短短的一个月时间内，郭树清多次召开专题会议进行研究，很多内容亲自起草，对文稿逐字逐句修改：3月6日，《关于深化省属国有企业改革几项重点工作的实施意见》发布。据了解，就国企改革的相关政策制定，起初他经常打电话给省国资委主任。

对国企改革，郭树清有着自己的认识，期待很高。2015年9月，山东省委省政府召开全省深化国有企业改革工作会议，学习贯彻《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》精神。郭树清表示，国有企业是山东经济社会发展的重要力量，必须在“走在全国前列”和“争当排头兵”中发挥表率作用，真正建立起现代企业制度是国有企业改革的核心任务。必须持续推进国有企业产权多元化改革，以董事会建设为重点健全公司治理结构，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，加快推进外部董事、外部监事和职业经理人才库建设。要遵循市场规律和企业规律完善经营机制，推进分类改革，深化内部改革，稳妥发展混合所有制，建立长效激励机制，健全考核评价体系。要以管资本为主完善国有资产管理体制，积极推进经营性国有资产统一监管，推动国有资本合理流动常态化，推进国有资产监管机构职能转变。“在经济发展新常态背景下，我省国有企业总体上进入了爬坡过坎的阶段，发展面临一系列新的困难和挑战，老问题与新矛盾交织，外部困难与内部压力叠加，不改革只有死路一条，改得慢同样没有出路”。

董事会是公司治理的核心。《董事会》的核心理念是，伟大的董事会创造伟大的公司。山东国资委的一位官员表示，2015年以来，省委、省政府高度重视省管企业董事会建设，省领导多次强调要配齐配强省管企业董事会，尤其是要选好外部董事。特别是，郭树清省长非常重视这项工作，多次听取汇报，提出具体意见，极力促进有关部门统一思想、提高认识。

山东省副省长王书坚表示，“新一轮国有企业改革的方向是市场化，即通过改革真正确立企业的市场主体地位。这也是解决国有企业存在的体制机制弊端，增强企业活力和市场竞争能力的关键所在。市场化改革非一朝一夕之功，但认准了方向就要义无反顾地前行。”

长征第一步

此轮山东国企改革的主要目标是：“到2020年，形成更加符合基本经济制度和市场经济规则要求的现代企业制度、国有资产管理体制和国有经济布局结构，国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强。”其中“十三五”时期山东省属国资国企改革的总体思路是：以深化改革和转型升级为主线，以价值创造、服务山东为基点，大力推进传统资源型产业转型、功能性产业升级、新兴产业培育三大工程，着力实施管理提效、创新驱动、资本运营、开放合作、人才强企、规范治理、有效监管七大战略，不断增强省属国有经济的活力、竞争力、影响力、抗风险能力，提高国有资本效率，做强做优做大山东国企群体，国资监管工作努力走到全国前列，力争实现省属企业利润总额、归属于母公司所有者的净利润、人均利润、百元净资产创利四个“翻一番”。

办法千条万条，不抓落实，都是白条；措施千招万招，不抓落实，全是虚招。一分部署，九分落实。“狠抓落实促改革。在陆续出齐改革配套文件的基础上，山东把主要精力放在文件的落实上。加快国有资本投资运营公司改建进程，完善以管资本为主的国资监管体制。完善公司治理结构，全面推行职业经理人任期制和契约化管理，深化企业内部改革，大力解决省属国有企业历史遗留问题，尽快释放改革红利”：这是山东国资委2016年的工作思路。

搞好国企是全球性普遍难题，对中国来说，全球经济低速运行、三期叠加，更给国企改革增加了难度。山东很清醒地认识到，当地国有企业总体上进入了爬坡过坎的阶段，发展面临一系列新的困难和挑战，老问题与新矛盾交织，外部困难与内部压力叠加。如何合理激发各方改革动力、控制改革风险方面，是不小的难题。在2015年9月山东省委省政府召开的全省深化国有企业改革工作会议上，郭树清表示，“国有企业改革工作任重道远，我们要深入贯彻落实中央精神，勇于担当，开拓创新，推动全省国企改革取得更大成效”。

这次山东的国企改革到目前是“万里长征第一步”，一位当地国资委人士对《董事会》说，改革的红利可能三年后真正释放。