弹性退休年龄的国际经验及其启示

钟仁耀 马昂

摘要：随着全球老龄化的发展，延迟退休年龄成为当前各个国家和地区的普遍选择。然而受社会背景、经济体制、政治环境、养老保障制度、退休心理机制、谈判和制衡等诸多因素的影响，每个国家和地区必然形成相应独有的实践方式、多样化的制度设计和实施经验，退休制度的设计和退休方式也逐渐呈现出多样化和灵活性的特点，形成更具弹性化的退休制度。通过对自保公助型和国家福利型这两种国际主流保障模式的代表性国家中弹性退休制度改革比较成熟的三个国家进行具体讨论，分析这些国家在弹性退休制度改革的背景、具体做法、出现的问题和发展趋势，并综合比较探讨国际弹性退休年龄制度改革的制度设计和配套措施，为我国延迟退休年龄改革政策制定提供启示。

关键词：弹性退休；激励机制；延迟退休；老龄化

近年来多个国家和地区在面临老龄化趋势和养老金支付压力下，已经或准备采取延迟退休年龄的方式来缓解压力，尤其是西方发达国家，由于养老金制度发展较为成熟，人口老龄化又高于世界平均水平，养老金的支付压力和养老财政压力更为突出，许多国家已经推出了调整退休年龄的制度方案，弹性化退休年龄的实施经验也较为丰富。

不同国家由于现实条件和客观因素不同，在制定和实施相关弹性退休年龄政策时也各不相同，而且各国都在调整整个退休年龄制度中设计这一政策。因此，本文首先考察世界各国退休年龄制度的变革趋势；其次，选取制度实施情况较为成熟的美国、英国和德国为典型代表，通过具体分析考察这些国家推行弹性退休年龄改革的具体背景、内容、过程和实施情况，对比总结出其经验教训，为我国在制定相关政策时提供有益启示。

一、国际退休年龄制度设计的变革趋势

（一）国际法定退休年龄的变化趋势

各国的法定年龄实际上经历了一个从高到低、又从低到高的变化过程。根据对美国社会保障署编写的《全球社会保障》（Social security Programs Throughout the World）相关数据进行统计分析，可以看出1977年对退休年龄有明确规定的107个国家中，男性的平均退休年龄为60.2岁，女性的平均退休年龄为57.94岁。但到了1990年，世界范围内的退休年龄发生了变化，在有明确规定的135个国家中，女性的平均年龄维持了57.94岁的年龄不变，男性的平均退休年龄下降了0.48岁，降至59.72岁。

然而根据2006年《全球社会保障》中的数据统计发现，全球对退休年龄或领取退休金的年龄有明确规定的170个国家中，平均退休年龄全面有所提高，其中男性平均退休年龄为60.8岁。女性平均退休年龄为59.1岁。其中经合组织国家的法定平均退休年龄更高于全球平均退休年龄达到64.1岁，更值得引起重视。

总体来看，由于二战后全球经济进入快速发展时期，劳动力需求较大且经济繁荣，因此全球大多数国家都经历了退休年龄的下调，整体退休年龄有所降低。但20世纪90年代以来，随着全球老龄化趋势的加剧，各国养老负担不断加重，养老金支付压力不断加大，为了应对养老压力，大多数国家都有计划地上调了退休年龄，尤其是欧美发达国家，调整的幅度更为显著。整体来看，退休年龄会在未来一段时间内继续保持这种上升趋势。

（二）国际地区间退休年龄的差异化

由于多种因素使得全球经济和社会发展状况存在很大差异，人口素质状况和老龄化水平也大有不同，各国和地区的养老水平也有所差异，因此在制定退休年龄的时候要考虑各国、各地区间的独特性和现实情况，必然会形成全球国家和地区间的退休年龄差异化。根据2009年《全球社会保障》的数据，分析全球172个国家和地区的退休年龄数据，综合比较全球不同地区和国家之间的退休年龄的异同，具体如表1：

由表1可以看出，经济发达地区的人口平均寿命要高于经济欠发达地区，相应的法定退休年龄也更高一些。从平均水平来看，欧洲国家和地区的男女退休年龄最高，非洲最低，欧美地区的差异较小，它们与亚太、非洲地区的差异较大。法定退休年龄最高的欧洲与最低的非洲相比较来看，男性退休年龄相差4.74岁，女性相差3.27岁，但从平均寿命上来看，欧洲与非洲相比，男性平均寿命相差16.57岁，女性相差20.52岁。

比较全球男女的平均寿命和法定退休年龄可知，由于经济发展水平和人口预期寿命的不同，全球各地区在养老保障方面存在差异性和不均衡性，这不仅表现在地区间的不均衡，也表现为男女间的不均衡，在全球共有66个国家和地区采取男女不同退休年龄，其中女性平均寿命普遍高于男性，但退休年龄普遍低于男性。

（三）国际不同性别间退休年龄变化趋势

从全球数据来看，不仅是国家、地区之间存在退休年龄上的差异，同一国家或地区内部往往也存在着不同性别之间的退休年龄差异化趋势，并且男女劳动者之间的退休年龄在逐渐变化并缩小差距。1977年有明确退休年龄或领取养老金年龄规定的107个国家和地区中，全球男女同龄退休和男性晚于女性退休的比例基本是1：1。然而到了2006年，规定男性晚于女性退休的国家和地区数量少于男女同龄退休的国家和地区，并且差距逐渐在扩大。

另外，除了数量上的差异外，还可以从不同性别的退休年龄平均差方面观察出退休年龄的变化趋势。1977年男性的平均退休年龄高于女性平均退休年龄2.26岁，1990年这一差距缩小到了1.78岁，2004年男女的退休年龄差为1.9岁，到了2006年差距进一步缩小到1.7岁，2012年全球男性的平均退休年龄高于女性的平均年龄1.68岁。由此可见，男女退休年龄之间的差距在不断缩小，这与规定男女同龄退休的国家和地区越来越多这一趋势相吻合，说明在退休政策方面，男女同龄退休逐渐成为全球发展趋势。

二、国际主要发达国家弹性退休年龄制度设计分析

受人口老龄化、人口素质、经济、社会等诸多因素的影响，许多国家退休制度的设计和退休方式也逐渐呈现出多样化和灵活性的特点。西方学者把这一趋势称为“增加退休的灵活性”，而把这一种较为广泛的、具有一定共性的改革措施统称为“弹性退休制度”。

虽然全球的总体改革趋势一致，但任何国家或地区针对弹性退休制度的改革都是建立在自身特殊社会背景、经济体制、政治环境、劳动力状况和养老保障制度基础之上的，必然会受到来自自身不同政治体制、文化背景、退休心理机制、谈判和制衡因素的影响，从而形成自身独一无二的退休模式和退休文化。在独特的退休模式和文化下，每个国家和地区必然形成相应独有的实践方式，形成多样化的制度设计和实施经验，这也有助于我们在考察国际弹性退休制度改革经验的同时，注重反思改革背后的现实因素和变革逻辑。

当前，国际主流的养老保障模式主要有自保公助型保障模式和国家福利型保障模式，大多数国家都采取其中一种模式或兼有两种的混合型模式。因此，本文主要选取了这两种模式中比较有代表性，同时也是弹性退休制度改革比较成熟的三个国家进行具体讨论，分析这些国家在弹性退休制度改革的背景、具体做法、出现的问题和发展趋势，并综合比较探讨国际弹性退休年龄制度改革的经验教训和发展趋势。

（一）美国弹性退休年龄政策的实施背景及其主要内容

1.改革的相关背景

进入20世纪70年代以后，由于国际货币体系的瓦解，加上通货膨胀的加剧和能源危机，美国进入经济发展的滞涨期，经济结构受到根本性冲击，经济平衡和社会稳定受到破坏。1973年英国的失业率上升了46%，德国上升了60%，而美国的失业率却上升高达71%，在西方国家中失业最为严重。同时人口老龄化的快速加剧，养老保障的开支不断增加，不仅给整个经济社会带来巨大冲击，同时也使政府财政负担加重，劳动成本上升，进一步阻碍了经济的发展。针对养老出现的种种问题，美国政府在20世纪70年代末和80年代初围绕养老保障发展和改革进行了深入的探讨，也采取了一系列全面的改革措施。

2.美国退休年龄的相关因素状况

影响退休年龄的因素有很多，在改革过程中主要考虑的是人口老龄化程度、抚养比、劳动参与率、预期寿命等，通过对《全球社会保障报告》2010-2011年数据以及世界银行WDI数据库的相关数据的分析和预测，可以全面地考察美国实施弹性退休年龄的一些相关因素的现实性和可行性，具体情况如表2：

由表2可以看出，首先美国的老龄化程度不断加深。美国的老龄化指数上升到20%以上，老龄化程度非常严重，在职劳动人员会随着老龄化的加重承受日益严重的养老负担。

其次，美国相当一部分老年人口的受教育程度很高，并随着预期寿命的不断延长，加上越来越多的老人拥有较高的文凭和工作技能，老年人的劳动参与率也不断增长。同时由于较长的受教育时间会缩短劳动者在职工作的年限，过早的退休实际上不利于接受高等教育人群的工作和人力资源使用，因此这也是美国实行弹性退休年龄的现实需求。

最后，由于人口老龄化趋势使得赡养率不断上升，由于制度转型带来的转制成本和隐性债务问题也一直存在，各种因素的综合作用，使得美国的基本养老基金日益收不抵支，面临着日益加重的养老财政负担，这也是促使美国养老制度改革的影响因素之一。

3.美国弹性退休制度的具体措施

美国对于退休年龄的调整措施最早是在1978年4月，美国总统卡特签署了一项法律规定，禁止对私营企业部门70岁以下的职工实施强制性退休。虽然当时没有对具体的弹性退休年龄进行规定，但实际上这就从法律层面开始推行弹性化的灵活退休年龄制度。1986年11月，里根总统签署了禁止根据年龄强制退休的法案，除某些行业如空中交通调度员、中央情报局和联邦调查局特工人员外，禁止根据年龄对职工实行强制退休。这就扩大了禁止强制退休年龄规定的范围，同时，相关的弹性退休年龄制度的具体实施方法也开始明确。

1983年美国政府修订了《社会保障法案》，提出要实行弹性退休年龄。在美国，由于实行弹性退休制度，“退休年龄”的涵义就被分为四种：（1）停止工作但不领取养老金的年龄；（2）停止工作并开始领取养老金的年龄；（3）继续工作但不领取养老金的年龄；（4）继续工作并开始领取养老金的年龄。开始领取养老金的最低年龄为62岁，最晚年龄为70岁，只要满足相应领取养老金的其他条件，老年人可以选择在这个年龄区间之内的任何年龄点开始领取养老金，但是领取的额度会根据领取年龄不同有所差异。早于这个年龄领取养老金的劳动者将在全额养老金基础之上有所减少，而晚于这个年龄领取养老金的将获得一定的补偿。根据美国目前对于弹性退休年龄制度的法律规定，法定退休年龄也就是所谓的正常退休年龄（Normal Retirement Age），是指可以全额领取养老金的最低年龄，它的设计是按人口出生时间动态而设定，而且男女退休年龄统一。具体来看，美国退休的弹性制度设计主要在于两方面：

（1）养老金领取年龄的灵活选择性

第一，如果劳动者在66岁法定退休年龄之前选择退休领取养老金，如果提前退休的时间不超过36个月，则每提前一个月退休，养老金在全额基础上减少0.555%，如果提前退休时间超过了36个月，那么未超出36个月的部分仍按照每个月削减0.555%的比例，超出部分按照每提前一个月退休，养老金减少0.416%。第二，如果劳动者在正常退休年龄之后领取养老金，则会根据晚于法定年龄的时间给予相应的奖励措施，选择退休的时间越晚，给予的奖励力度越大。在超过正常退休年龄之后，劳动者每晚一个月退休，就会在全额养老金的基础之上增加0.67%，以此累加直到最晚退休年限。具体办法见表3：

（2）退休人员的返聘政策

美国的弹性退休制度还表现在退休人员可以自主选择重新回到工作岗位继续工作的权利，所谓的“退休返聘”。具体的退休返聘人员也分为两类：一种是未达到正常退休年龄的返聘人员，这一部分退休者一边领取养老金，一边继续工作领取相应工资，实际上有双重收入，这与养老金保障基本生活水平的初衷相违背，因此政府通常对于这一类返聘劳动者会选择按比例削减养老金。一方面防止一些高收入者收入畸高，扩大贫富差距，因为有能力返聘的退休人员大多是专业技术或管理阶层人员，通常收入就比较高。另一方面，防止这一部分返聘退休人员由于已有养老金领取，从而降低了对劳动报酬的要求，而且退休人员继续工作通常不需要缴纳社会保险相关费用，人力成本更低，对企业更有吸引力，这样在劳动市场上对青年就业者不公平。

另外一种是已经达到或超过正常退休年龄的返聘人员，由于这一部分退休人员已经开始领取全额养老金，退休时间已经较晚，因此政府不再削减其养老金，但是会根据其返聘的工资收入征收一部分的工薪税，从而调整其收入水平。因此，对于一些退休返聘人员来说，虽然退休之后重返工作岗位会增加其劳动报酬收入，但是可能会因为总收入的过高遭受养老金的削减，尤其是对于一些高收入人群，选择退休返聘的收入边际效应会递减，对于他们来说也就得不偿失，那么退休返聘的吸引力就不大。因此，只有预期返聘收入会超过不工作的收入时，或者退休者更享受工作乐趣时才会选择退休后继续工作。

（二）英国弹性退休年龄政策的实施背景及其主要内容

1.改革的相关背景

当前，英国65岁以上人口占人口总数的16%，预计到2050年这一比重将上升到28.8%，老年人口比重会超过青少年人口的比重。除了不断加深的老龄化程度，英国政府推动弹性退休年龄政策的动力还来自以下几方面的原因：

（1）沉重的养老财政负担

英国养老保险财政支出占财政总支出的12%，2010年养老保险支出占GDP的比重达到6.7%，而同年度中国的养老保险支出仅占GDP的2.2%，预计到2050年英国的养老保险支出将达到GDP的8.1%。养老金支付一直是英国社会保障项目支出中的最大部分。每年英国政府都承受着巨大的财政压力，养老金缺口甚至一度达到570亿英镑，福利国家下的养老危机日益突显，为了缓解这一矛盾，实行弹性退休年龄成了减轻和转移部分危机的最好方式。

（2）养老待遇水平不足

英国的养老保障待遇水平不能满足老年人需要成为日益严重的问题。这主要表现在两个方面，一是国家基本养老金水平较低。另一方面原因在于英国构建的多支柱保障体系，但由于近些年英国社会经济发展的疲软，加上资本市场的不稳定，企业年金失去了生存的有利环境，许多企业的年金计划都面临亏损，陷入赤字危机，这直接影响到老年人的养老待遇水平。

（3）技能型劳工的缺乏

事实上英国社会正面临着严重的技能型劳工的匮乏。而老年劳动者在某些领域可能拥有更为丰富的技能和经验。表4显示，英国青年年龄组和老年年龄组在受教育程度上处于不同水平，虽然青年劳动者在高学历水平上要高于老年劳动者，但是在基础水平教育上老年劳动者具有更高比例，也就说明很多老年劳动者属于技术型劳动力，在一些基础性、技术型工作岗位上发挥了更重要的作用，并且这一部分劳动者往往通过丰富的工作经验和熟练的劳动技能弥补教育水平的偏低，因此即使与年轻劳动者竞争也具有一定优势。

（4）自助的传统文化背景

英国社会的传统文化价值观的主流是为自我满足而奋斗的精神，强调张扬个性，强调维护个人自尊，注重独立自主发挥个人潜力，强化个人权利意识，自我实现是人生的最高需求和目的。这样的传统价值观和社会文化背景同样对英国的就业产生一定的影响，尤其是对老年人选择继续工作获得生活上的支持有积极的鼓励作用。

2.英国弹性退休年龄改革的政策措施

英国政府对于退休年龄以及整个养老保障制度的改革主要是在金融危机下，经济遭受巨大打击而面临严重财政赤字和公共债务危机，而作为老牌福利国家，养老金支出在财政中所占比例很高。同时，优厚的福利待遇会使得更多活得更久的老年人不愿意继续工作而依靠养老金生活，反而要消耗更多的养老福利支出。根据估算，如果英国的老年人退休年龄每增加1岁，就会使得个人缴纳养老费用提高3个百分点，而与此同时政府的养老金财政支出也将每年节省50亿英镑，这样就可以一定程度上缓解政府的养老金财政压力。英国当前的弹性退休年龄的改革主要包括以下两个方面的内容：

（1）取消强制退休制度

除了提高退休年龄的相关政策出台之外，取消强制退休政策就成了英国养老事业改革的另一个突破点。2011年4月，英国政府宣布将开始逐步取消强制退休的年龄政策规定。英国取消强制性退休，一方面是为了消除劳动力市场上的年龄歧视行为，增强老年劳动者的工作积极性和贡献率，从而增加税收，促进经济发展。另一方面，英国目前大约还有85万65岁以上的劳动者在工作中，没有显示他们的劳动水平低下。由于废除了强制性退休政策，可以更好地推行弹性退休的政策。由此，英国政府认为这将在解决政府养老压力的同时，给予劳动者更多的选择空间，同时激励雇主积极建设养老金计划，提高英国人的退休保障力度。

（2）英国延迟退休的激励政策

英国在延迟退休年龄计划的基础上也设定了相关的激励性政策规定，例如英国政府规定，从2005年4月开始，退休者在领取国家基本养老金时，只要达到相关领取条件，可以根据个人情况自由选择领取年龄，并且可一直延迟至70岁领取。领取养老金的开始时间每向后延迟一周，养老金增加0.2%，每延迟5周，养老金就会增长1%，若持续延迟领取养老金，则养老金将每年增加10.4%。此外，英国政府还对延迟领取养老金的劳动者收入采取一定的税收减免措施，以鼓励晚退休和晚领取养老金。2006年，英国政府规定公务员的退休年龄将由60岁逐步提高到65岁，但是根据实际情况和自主选择，符合一定条件的公务员也可以选择在60岁退休。

（三）德国弹性退休年龄政策的实施背景及其主要内容

1.改革的相关背景

为了维护代际之间的公平和养老事业的稳定发展，解决社会的养老负担，德国政府也开始逐步调整退休年龄，但在改革退休年龄过程中也具有自身背景的独特性。

（1）养老金账户充足下的人口变动压力

实际上，促使德国政府着手推进改革养老制度和退休年龄的主要原因是德国人口的变动所带来的当前以及未来的养老压力，加重的老龄化趋势和人口预期寿命的继续延长是导致德国调整退休年龄的最为直接的因素。德国长期所执行的法定退休年龄来自于1957年所制定的退休政策，一直以来没有任何变化的原因是基于政策制定时对人口出生率不断提高的预设。然而，德国乃至整个欧洲的出生率实际上一直在下降，老龄化一直在不断加深，德国的人口结构也发生了巨大变化。具体情况见表5：

根据表5数据可知，德国的老龄化人口比重速度上升高于青年劳动力，人口抚养比增长速度加快。截至2010年德国的65岁以上的人口比重已达到了20.5%，远远高出国际平均老龄化标准。而根据经合组织对德国劳动力和人口数据的相关预测显示，预计到2030年德国65岁以上人口将达到2200万，占总人口比重达到27.5%，老龄化水平将进一步加深。同时，德国的在职劳动者数量将以基本相同的速度减少，这将给就业人员带来巨大的压力，需要承担更大的缴费负担。据表5可知德国人口的平均寿命不断增加，这就会使得人们领取养老金的时间更长。在法定退休年龄制定之后的几十年中，德国人口寿命约增加了8.2岁，而领取养老金的时间也增加了8年。欧洲统计局也在2011年的统计报告中指出，德国是欧盟27个成员国中年轻人比例最低，退休人员比例最高的国家。由此可见，预期寿命的延长直接会导致同等领取退休金年限的增加。但更值得注意的是缴纳时间并没有任何改变，并且缴纳的人数正在不断减少，即使当前财政养老资金充足，在未来也必然会给德国的养老支付带来沉重压力。因此，调整退休年龄成了化解这一矛盾的可行措施。

（2）普遍化的提前退休现象

在德国，实际上一直存在着实际退休年龄早于法定退休年龄的现象。在2011年德国的总退休人口67.4万中，其中提前退休的人就有32万，占总数的将近一半，平均退休年龄提前3年2个月，这一方面和相关的提倡合理提前退休的政策安排有关，另一方面也与德国民众的个人选择有关。

根据对1965--2000年的德国实际退休年龄的相关数据的统计分析，德国在1965—1980年男性的实际平均退休年龄为64.7岁，女性实际平均退休年龄为63岁，而在1990-2000年之间男性的实际平均退休年龄为60.3岁，女性为59.9岁。由此可见，在法定的退休年龄之下，德国普遍选择了提前退休，并且平均退休年龄有着较为显著的提前趋势，实际退休年龄与法定退休年龄的差距有不断扩大的趋势。德国在1992年之前的法定退休年龄为男性63岁，女性60岁，对比实际退休年龄可知，同时期男性和女性的退休年龄实际上提前了2.7岁和0.1岁。实际退休年龄的提前会进一步在平均寿命延长的情况下增加养老金的支付时间，结合德国的人口结构变动情况，这一现象实际上会对德国的养老事业产生巨大的冲击和影响。

（3）养老金支付模式的影响

德国长期执行现收现付的养老金支付模式，这种模式需要较低的抚养比和较高的出生率基础上才能够得以维持。目前在整个欧洲都面临剧烈的老龄化危机的冲击下，现收现付制在应对能力上已经表现得相当吃力。德国2007年的养老保险支出占总财政支出的24.5%，在整个欧美地区都位居前列，另外在2010年养老保险占德国GDP的比重也高达10.2%，同时期的英国仅占到6.7%，可见德国的养老财政负担之重。此外，2010年德国的老年人口抚养比为30.9%，而同期美国的抚养比为19.4%，英国为25.1%，远远高于其他欧美国家，被供养人数已经超过了在职人数，这对于现收现付的养老筹资模式来说是一个巨大的冲击，不仅会给在职劳动者带来巨大的缴费压力，还会进一步提高劳动力成本，降低国际竞争力。

2.德国的退休年龄改革措施

德国由于其特殊的国家环境和养老制度发展历史背景，在改革退休年龄的措施上比较缓慢和滞后，并带有自身独特的特点。

（1）“半退休”制度改革

德国关于退休年龄的改革主要集中在两方面，一方面是通过立法形式延迟退休年龄，另一方面是通过配套措施倡导提前退休，以不同的形式维护各个群体的利益，防止因退休政策的调整危害到某些群体的现有利益，从而形成了德国独具特色的弹性退休制度。

1992年德国政策规定允许公民在法定制度下选择提前退休，不再强制性地按照统一退休年龄执行。其中规定了妇女、失业者和残疾人允许早于63岁（当时的法定退休年龄是63岁）领取养老金。这样类似于半退休的制度安排实际上也受到了政府的肯定和支持，也在其他行业领域推行。因为按照这项规定的要求，不仅能保障即将退休人员具有灵活的退休时间选择权利，更重要的是避免了延迟退休会带来的工作岗位“置换效应”，从减少对劳动就业的压力。

此外，为了能够提供更多的就业机会，德国工会还倡导雇员进行工作时间储蓄，也就是那些选择提前退出全职工作的劳动者，通过将自己在非全职的工作时间缩短到原来的70%之后，可以获得将工资收入提高到82%的奖励，也就是政府希望通过这样一种弹性的安排，使得仍具有一定劳动能力但计划提前退休的职工能够在55-60岁之间通过全职工作来补偿未来非全职工作的时间，然后再通过一定时间的非全职工作直到完全退休的“半退休”制度设计。通过这样的安排，劳动者可以具有更加灵活的、自主的就业和退休安排，在部分就业时一边领取一定的养老金和部分工资收入，另外仍承担一定的养老金缴费义务，并随着距离退休年龄越来越近，养老金会逐渐增加，缴费负担会不断减轻，养老金在这期间被分为30%、50%、70%三个档次，直到完全退休后领取全额养老金。

德国这种“半退休”制度设计实现了劳动者从全职工作逐步减少工作时间向完全退出工作领域的转变，并在这期间既获得一定养老金和收入补偿，激励劳动者继续工作，又能够继续承担一部分缴费，减轻年轻劳动者的缴费负担，同时为年轻就业者提供更多的就业机会。这种弹性的设计更加符合德国的现实需要，也更加科学，实际上这是一种有条件的退休政策设计，即以灵活的养老金来补充一部分的就业收入，从而换取继续缴费的义务和一定的工作岗位，并成为完全退休时收入情况和生活状况的前提条件，更加具有前瞻性和发展前景。

在调整退休年龄的同时也对不同退休选择的养老金领取制定了相关规定，首先劳动者在退休前至少要缴纳45年的养老保险费用，才能够在完全退休时拿到全额的养老保险金支付。其次，德国政府规定了提前或延迟退休的奖惩措施，劳动者每提前一年退休，养老金减发3.6%，而每延迟退休一年，养老金增发6%。由此可见，实际上德国政府在鼓励延迟退休的政策方面力度比较大。

（2）延迟退休政策的配套措施

在德国的许多企业都存在着对50岁及以上的老龄劳动者的年龄歧视，大多不愿意继续雇佣他们。为了解决这一问题，德国政府就提出了所谓的“动议50+”计划，目的就是为了推动50岁及其以上劳动者的就业问题，为此，一方面通过积极政策鼓励50岁以上劳动者去从事低于失业前工资待遇的工作，并由社会福利部门及失业保险对丧失的所得标准支付一定比例的补偿；另一方面政府会通过一些奖励措施、优惠政策和补贴，招募或鼓励企业为这些人员提供一定数量的工作岗位，从而为在就业中趋于弱势的老年就业群体提供寻找薪金较低的职业保障。当然，其最终的目的还是为了促进这一部分人员自发地延迟退休年龄，从而更好地推动弹性退休年龄政策的实施。

三、弹性退休年龄制度设计的国际经验启示

在完善养老保障体系的道路上，大部分国家都会选择不断弹性化退休年龄的方案，尽管具体措施具有各自的特殊性，但在改革的过程中具有一定的规律性和经验值得借鉴。

（一）我国应构建弹性化的退休年龄制度

退休年龄制度的调整会受到人口老龄化、产业结构等客观因素的影响，同时不同人群会从各自利益出发主观上制约或者支持这种调整。我国的延迟退休年龄政策在年轻人与老年人之间、男性与女性之间、蓝领职工与白领职工之间、高收入者与低收入者之间以及机关事业单位职工与企业职工之间引起了广泛争议。每一种呼声的背后都有其一定的合理性，为何没有达成一致的共识？这其中最主要的原因还在于我国的延迟退休年龄政策缺乏个人选择的灵活性，实行了“一刀切”的做法。

在当前年轻劳动人口下降和退休人员增多的背景下，要想缓解由此带来的养老保障系统的财务困难和劳动力的不足，以国外普遍经验来看，最直接和有效的做法就是改革退休制度，保证退休年龄的弹性化。实行弹性退休年龄在老年人口数量庞大的中国可以说是一项具有系统性和复杂性的巨大的社会工程，这就要求我们必须在借鉴国外成熟经验的基础上结合我国经济区域性差异明显、养老金缺口巨大、资本行业成长高速阶段等特点，找准改革的切入点。根据人口平均寿命，我国的退休年龄制度改革应该分两步走的策略，首先应该分阶段地提高女性的法定退休年龄至60岁，与男性保持一致；其次，以60岁法定退休年龄为基准，前后各5岁，构建55-65岁的弹性退休年龄制度，职工在此范围自愿选择退休年龄。

本文不赞成把法定退休年龄设定为65岁，虽然许多发达国家都这么规定，但这些国家的平均寿命远高于我国；如果我国这么做的话，平均领取养老金时间将不超过10年，而相对于缴费40年来说，这种政策规定显然损害参保人的利益，缺乏社会公平。

（二）弹性退休年龄改革的特殊背景和时机选择

尽管改革的具体措施有所不同，但是除去各个国家改革的自身内因外，在改革的宏观背景上发达国家的退休年龄调整具有一致性，这主要包括人口老龄化、产业结构转型和工作方式变化等，在把握宏观发展方向的前提下，找准改革的时机会使得政策改革更具有前瞻性和主动性。

发达国家大多都经历了二次世界大战之后的退休年龄的提高，这主要是由于在之前制定的退休年龄普遍偏早，经济的复苏和发展使得劳动力短缺，由此造成劳动力市场供给不足，因此在1949年到1993年之间，退休年龄提高作为战后养老制度改革的主要理念，根本上是由战后经济发展的需要和发达国家人口红利政策倾向所造成的。此外，到了20世纪70年代以后，经济开始普遍下滑，劳动力过剩使得就业压力增加，为了解决年轻劳动力就业也是各国推行降低退休年龄和提前退休盛行的原因。与国外一样，我国也经历了“婴儿潮”的特殊人口变动阶段，即在1962-1979年这期间有将近4亿多人口出生，按照现行男60岁、女50岁的退休政策来看，现阶段这一部分人群正面临退休的小高峰，退休人员的逐渐增多将会给我国还不成熟的养老体系造成巨大冲击。另外，我国的人口红利正在逐渐消失，届时随着这一批人口进入退休阶段，我国的劳动力会不断减少，由此以我国现行的养老金筹资模式来说，代际矛盾将会一定程度上加深。综上所述，我国延迟退休年龄和实行弹性退休年龄的条件和时机已经成熟。

因此，我国一定要在真正的危机和矛盾显现之前就做好准备，这样在出台涉及如此多利益调整的政策时才能最大程度地化解政策震荡，更加有效地抵御养老问题。事实上，纵观发达国家调整退休年龄的改革过程，都会面对相当大的阻力和困难，尤其是加之其力量强大的工会的反对，还有公民的普遍不欢迎，这就需要在宏观环境的有效预测之下，前期做好舆论宣传准备工作，准确把握改革的时机，推出合理化的改革方案，并严格按照方案计划执行相关政策，这在我国显得尤为重要。

（三）制定奖惩措施和激励机制

调整退休年龄虽然从长远角度看是为了追求公共利益的最大化，但从国外经验来看，这一调整政策在设计和执行阶段都会面临民众的抵抗，根本原因还是在于在短期来看，调整退休年龄势必会在一定程度上给部分劳动者带来一定的损失，这就要求在政策推行中设计好相应的奖惩激励措施，从而保证政策的有效执行。

通过国外的相关经验中可以看出，奖惩激励机制的设计具有多样化，除了严格退休的年龄、工作时间、缴费年限等资格条件之外，还可以对提前退休的劳动者处以减少养老金的惩罚，对于延迟退休的劳动者，除了增加一定比例的养老金外，还可以对其再就业部分的收入实行减免税收，从而鼓励劳动者延迟退出劳动领域。但是在激励和惩罚的力度上，不同的国家和地区存在差异，在有些国家，由于激励措施设计不当造成激励不足或惩罚太弱，会使得该措施不能达到相应目的；或者由于激励条件太过优厚，不仅会增加国家的财政负担，也会产生“搭便车”效应，甚至引起公平性方面的问题。

因此，奖惩措施和激励机制的合理设计是其有效运行的关键，在确定相关措施过程中要注意以下几个方面：首先，要确定合理的激励范围和标准，对于不同收入的人群要有所差异；其次，要考虑到行业的差异性，有些行业本身对于老年劳动者的需求就比较大，或者其属性会使从事该行业的劳动者必然性地延长工作时间，那么对于这些行业的激励就应该相应减弱；最后，要考虑公平性问题，不同收入阶层的人因延迟退休而获得的激励应该具有一定的力度和水平，同时对于危险I生行业和低收入行业的劳动者应给予更多的激励条件，使其能获得更高的养老收入，从而能充分发挥出养老保障的再分配和调剂作用，否则在不合理的激励框架下进一步扩大收入差距，就会使得延长退休成了“劫富济贫”的措施，那么对于政策的充分性和持久性方面就会有所影响。

根据国外的经验和我国现行养老金政策，我们认为可以作如下设计：超过60岁的法定退休年龄，每延迟一年退休，则个人养老金提高1%，延长两年提高4%，以此类推直到最晚退休年龄为止。反之，59岁退休，减发1%的养老金，以此类推直到最早退休年龄。这样就形成弹性退休年龄与养老金领取的联动机制，使劳动者在退休之前对其退休年龄选择下的养老金待遇有清晰的预期，通过劳动者的理性选择使个体的预期与社会目标相结合（参见表6）。