浅议检察长司法责任制

罗海燕

内容摘要：检察长司法责任制是司法体制改革的关键内容，亦是检察长负责制的题中应有之义。检察长负责制与检察委员会制度共同构成检察机关内部的领导体制，是《人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）应包含的主要内容。但是我国现行的《检察院组织法》对检察委员会制度规定不完善，没有明确肯定检委会运行偏轨时，即检委会未能形成决策时向检察长负责制变更的合法性。且诸多学者认为检察长负责制是检察委员会决策机制的掣肘，所以部分检察机关在适用该模式时，底气不足。因此需进一步完善组织法，厘清检察长在检察委员会运行机制中的司法责任，实现检察机关决策机制合法性与效率性的统一。

关键词：检察长负责制 检察委员会制度 司法责任制

根据《人民检察院组织法》（《检察院组织法》）的性质，结合域外检察机关组织法的比较性研究，我国《检察院组织法》的立法包括五个部分。一是总则部分有关检察机关的性质、任务及原则等基本规范；二是检察机关的监督职能与监督手段；三是检察机关的组织体系；四是检察机关的组织主体；五是检察机关中的特殊组织。[1]其中，检察机关的组织体系是指检察机关内部的领导体制、检察机关的机构设置体系等。而检察机关内部的领导体制和职权配置直接决定检察权力结构运行效率。我国检察机关内部领导体制实行检察长负责制和以集体领导为主体的民主集中制。但是《人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）对我国检察机关的内部领导体制之一，即检察委员会的表决范围及表决失败后的后续程序规定得不够完善。在检察委员会无法按照民主集中制原则形成检委会结论时，即使检察长负责制能及时有效对该决策事项作出决定，提高检察机关决策效率，却让人对其合法性心存疑虑。

随着我国的司法体制改革不断深入，在十八届四中全会中审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为司法体制改革方向作出部署。其中包括为优化司法职权配置，应健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的体制机制。[2]有权必有责，司法责任制改革是司法改革的关键。因此笔者尝试分析检委会运行偏轨现象产生的原因及类型，并探索在检委会运行偏轨现象中明晰检察长的司法责任制，以论证偏轨现象的合法性。

一、《检察院组织法》对检委会制度规定不完善

表现一，《检察院组织法》对检委会的运行制度规定不完善，领导制度转换衔接不畅。《宪法》第130条第3款规定“人民检察院的组织由法律规定。”故《检察院组织法》是检察委员会制度的有力依据。[3]根据该法第3条：“……检察长统一领导检察院的工作……检察委员会实行民主集中制。在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。因此，我国检察院实行检察长负责制与检察委员会集体决策的双重领导体制，而且，检察长不同意检察委员会中多数人决定时有其救济途径。但是，对于已经进入检察委员会集体决策的事项或案件，不能形成全体委员过半数时，能否对该事项或案件执行检察长负责制却没有明确规定。在《宪法》及《检察官法》中亦未提及。

表现二，《检察院组织法》对检委会制度的议题范围标准不明确，议题范围界线不明。该组织法只规定检察委员会讨论“重大案件和其他重大问题”，但对于“重大”的标准不明，且是否所有“重大案件和其他重大问题”只能由检察委员会讨论决定亦不明。以列举形式规定的检委会议题范围散见于司法解释中，并且相互冲突。如《刑事诉讼法》修改前的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《议事规则》）第3条。在《刑事诉讼法》修改后，散见于人民检察院三大诉讼监督规则中的议题范围，如检察长的回避、公安机关负责人的回避，审查逮捕的重大案件，提出抗诉的案情重大、疑难、复杂的案件、提出再审检察建议，对民事或行政执行活动提出检察建议等。但是两者的范围相冲突。以提请抗诉案件为例，前者包括所有提请抗诉的案件，后者仅限于案情重大、疑难、复杂的案件。虽可依据新法优于旧法原则判定法律效力，但是明确议题范围，实现法律统一已是迫在眉睫。

表现三，《检察院组织法》规定检察长对检委会有效决策提交上级或同级人大审议的权限，惹违宪争议。根据检察长负责制，倘若检察长在重大问题上不同意多数人的决定，仍执行检委会决定，一旦检委会决定失误，检察长仍要承担司法责任。这是检察机关的领导体制决定的。但是这一制度也使诸多学者认为检察长负责制是检察委员会民主集中制的掣肘。有的学者表示这是违宪，[4]有的学者表示如此决策行政色彩较重[5]，还有的学者表示这已演变为行政决策模式[6]等。笔者认为这是在检察长与检察委员会的司法责任没有厘清前提下的制度产物。

二、检察委员会机制运行偏轨现象

本文探讨的检委会运行机制运行偏轨现象，是指检察委员会不能形成全体委员过半数意见时，无法另行审议，只能由检察长决定由承办部门处理或征求未出席委员的意见的决策方式。或者另行审议，但是检察长已主持召开了同一议题的检委会并发表了意见。

（一）检委会机制运行偏轨的原因

根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第6条及第22条规定，检察委员会需有过半数委员出席且检察委员决定需获全体委员过半数通过，即“两个过半数”。这一表决方式使检委会结论的质量得到最大限度的保证。而且该表决方式亦与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第20条及第45条等规定一脉相承。但是检委会委员表决时可能无法形成全体委员的过半数意见，具体表现如下：一是双数检察委员会委员参会。如个别委员外出办案，短期内无法回院参会；或者因工作调动，致检委会委员为双数，短期内又无法补齐；或者因回避制度不能参会，在案件审限内，检察委员会的组成成员没有变动。双数检察委员会委员即使全体参会，仍有可能形成同意与不同意各占一半的结果，从而无法形成全体委员过半数意见。二是无法另行审议。倘若案件审限短，如审查逮捕在押犯罪嫌疑人的案件的审限只有7天，提请抗诉的期限只有10天，已无审限供另行审议。或者检委会委员执行回避制度时，其余委员均已参会却仍未能形成检委会结论，则已无另行审议的必要。

（二）检委会机制运行偏轨的类型

检委会机制运行偏轨时，结束检察委会进程的法律依据为《议事规则》第20条至第22条。

1.由承办部门自行处理。《议事规则》第20条规定，检委会议题可由检察长决定由承办部门自行处理。检察委员会议程因此终止，经委员提议或者检察委员会主持人决定，对于审议中的议题，如果认为不需要检察委员会作出决定的，由承办部门处理案件或事项。笔者认为这是检察长直接决定议题的直接体现，是检察长负责制的具体表现，已脱离了检委会运行机制的轨道。

2.另行审议。据《议事规则》第21条规定，检委会可暂不作决定，另行审议。但另行审议的情形若为前一次检委会已由检察长主持，且检察长已发表其个人意见，又没有新的证据或新的条件时，则没有必要重新召开检委会。因为检察长意见在前次检委会中已公开表述，另行审议案件时，不仅未参加上一次检委会的委员可能受检察长意见影响，而且在上一次检委会中已参会的委员也有可能受检察长意见影响而改变个人意见。检察长负责制的影响已渗透其中。

3.征求未出席委员意见。《议事规则》第22条规定，在会议结束后可以就审议的事项和案件征求未出席会议的委员的意见。倘若检察长已主持前次检委会，其意见势必已经发表，会后再去征求未出席委员意见，此举显然违背检察长（主持人）末位表态制。笔者认为此时检察长的意见可能已处于公开状态，未出席的委员在被征求意见时客观上自觉或不自觉的都会受检察长意见所影响，已不能很好地贯彻检委会的民主集中制，偏离了检委会机制运行轨道。在司法实践中，已有检察机关要求禁止适用该条款。

虽然检委会运行偏轨现象发生的机率较小，但司法程序运行出现的问题再小也不容忽视，有权必有责，决策机制的变动势必影响司法责任制主体的变更。

三、完善检察长司法责任制

完善检察长司法责任制能在现有组织法体系中，为检察委员会运行偏轨现象中的检察长负责制运行提供合法性根据，也能在《检察院组织法》修改中，为完善检察委员会表决机制的必要性提供充分论证。在检委会运行偏轨现象中，检察长决定承办部门自行处理可实现效率最大化，高效决策也将有利于案件公平正义的及时彰显。因此，检察长负责制并非检察委员会决策的掣肘，而是要在司法责任制改革深化之际，设立检察委员会决策与检察长决定的界线，明确二者的过渡条件，界定检察长的司法责任。

（一）厘清检察委员会议题范围确定检察长司法责任制的负面清单

一是明确重大案件范围。重大案件要突出自侦案件、刑罚执行监督案件。自侦案件如本院立案侦查后拟撤销的，自侦案件一审判决后拟抗诉的，下级院立案又报请上级院审查认为立案错误的；刑罚执行监督案件如发现人民法院减刑、假释裁定不当的，或者人民法院重新审理后作出减刑、假释裁定仍然不当拟向人民法院提出纠正意见的等，应列入案件议题。二是规范重大事项内容。重大事项可围绕为检察改革及规范执法制定的制度及规范性文件[7]；事关检察工作全局的重大事项，如本院业务、队伍建设等方面的规章制度、重要部署；以及贯彻地方人大及其常委员会的决议等[8]。

（二）明确检察长在检察委员会运行机制中的权责归属

一旦提交检委会讨论的议题，形成两个过半数意见，无论检察长是否同意检察委员会的多数意见，只要其同意遵照检委会决定执行时，即使检委会的决定被证明存在失误，笔者认为应仅在检察委员会决策机制内追究责任，排除检察长的司法责任。而不能再以检察长负责制考量检察长的司法责任。否则，既要维护检委会决策的权威，又不忘追究检察长的司法责任，检察长在不同意过半数委员意见时，将议题提交上级检察院或同级人大常委审议就成必然。

（三）规范检察委员会决策机制向检察长决策机制过渡的条件

一是责成承办部门处理的条件。议题提交检委会讨论后，只要能达两个过半数，就应维护检委会决策的权威。但是在不能形成全体委员的过半数意见，或者在不能形成检委会结论又无法另行审议时，就应赋予检察长决定该议题的权力，责成承办部门处理。二是其它处理方式的不合理性。征求未出席委员意见，或检察长已参与同一议题的检委会并发表意见的另行审议，都在检委会轨迹内运行，却均有检察长负责制的印迹。前者已经遭司法实践搁置，后者亦应引起重视，并在《检察院组织法》修改进程中予以修正。

（四）完善检察长决策检委会议题时检察长的司法责任制

一是强化层级监督。对检察委员会决策没能形成结论，转而由检察长决策的议题，将该案逮捕、起诉或判决等相关节点的法律文书均报上一级人民检察院备案。二是加强日常监督。每年的案件评查，必定细查此类案件的法律程序及办案质量。三是划分责任界线。倘若检察长的决定改变承办人意见，则由检察长承担案件责任与决策责任。倘若检察长决定与承办人意见一致，则仍由承办人承担案件责任，检察长不因签发法律文书承担司法责任。[9]

检委会制度的集体决策机制是检察机关内部监督制度之一，是对检察长负责制的重要监督手段。但其运行过程并非毫无阻滞，检委会运行偏轨现象发生时，在现行法律制度内，承认检察长的决策权可有效弥补检委会运行漏洞，同时完善对此类议题作出决策的检察长的司法责任制，将有效实现决策效率和检察机关的自我监督。

注释：

[1]参见汤维建：《检察院组织法修改的主要内容》，载《国家检察官学院学报》2011年第6期。

[2]参见秦前红、苏绍龙：《深化司法体制改革需要正确处理的多重关系》，载《法律科学》2015年第1期。

[3]参见张建兵、张涛：《〈检察院组织法〉修改背景下检察委员会制度立法完善之思考》，载《东南法学》2013年第10期。

[4]参见傅林：《合宪，还是违宪——对我国《人民检察院组织法》第3条的质疑》，载《天津商学院学报》2006年第6期。

[5]参见唐洪敏；汤鹏：《法治化进程中检察委员会制度改革之探析：以〈人民检察院组织法〉修改为背景》，载《西南政法大学学报》2015年第4期。

[6]参见刘昌强：《检委会制度研究》，2012年西南政法大学博士论文，第261页。

[7]参见梁保年：《检察委员会决策制度新探》，载《人民检察》2013年第13期。

[8]同[3]。

[9]《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第39条。