新型城镇化市场化投资模式的最新研究动态

李开秀

摘要：“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化建设，集资本的倾斜配置与技术进步于一体，面临着大量的投资风险、巨额的流动性需求、以及由信息不对称所引起的逆向选择和道德风险。但当前，我国以政府主导的“土地资本化”为主的城镇化投资模式面临土地资源稀缺、房屋空置、农村凋敝、失地农民丧失发展权、地方政府债务风险堆积等一系列问题，远不能达到新型城镇化的要求。新型城镇化建设迫切需要进行投资模式改革。因此，文章通过梳理城镇化的市场化投资模式的产生背景与特质，为我国新型城镇化投资模式市场化改革的理论研究与实践活动提供参考。

关键词：新型城镇化 投资模式 市场化改革

中图分类号：F292 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）07-039-03

在我国经济增速下行压力不断加大的背景下，新型城镇化建设既能引导消费需求倍增，又能促使投资需求加速，是提升城镇化质量、促进农村供给侧结构改革、实现经济可持续增长的重要综合平台。自2013年中央经济工作会议提出“积极稳妥推进新型城镇化”、2014年国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》以来，政府积极推动新型城镇化建设，在2016年2月6日国务院发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出“创新投融资机制”，强调“深化政府和社会资本合作”、“强化金融支持”，以促进我国新型城镇化的健康发展。本文通过整理城镇化投资模式的相关研究，将新型城镇化的投资模式分成三种：政府主导型、市场主导型、政府与市场共同主导型，认为后两种市场化的投资模式是我国城镇化投资模式的改革方向，再梳理每种模式的产生背景与特征，为我国新型城镇化的投资模式市场化改革提供参考。

一、投资模式与新型城镇化建设的关系

金融投资通过提供大量的资金与风险分散机制促进城镇化发展。国外相关研究聚焦在城市化基础设施供给的巨额流动性需求方面。该方面研究很多，如Andrews（1953，1954）利用美国和英国主要城市的数据，分析认为资本投入是对城镇化最重要的影响因素；SmpheK（1993）发现在城市化进程中金融投资为美国铁路交通建设提供了巨大资金，并支持其发展。在欧洲，各国的城镇化带动了城市交通设施的大力发展，城市金融系统通过提供巨额投资资金以促进城市交通发展，进而了推动城镇化进程（Diaconis，1993；Demaaeis，1996；等）。Teranishi（1997）研究发现，金融投资通过提供融资资金以促使城市基础设施与城市住房建设，可有效促进城市规模扩大；Kyung Hwan Kim（1997）指出，房地产与基础设施的大量投资建设，对推进城镇化建设具有重要作用。Cho等（2003）通过对城镇化水平、土地使用制度与金融发展的相互影响程度构建选择模式，以美国5个州为样本进行研究，分析发现在城镇化建设中，金融发展对土地的开发与应用具有正向影响；Chang（2004）发现城镇化中金融体系为交通和水资源建设提供巨额资金。

国内学者关于投资与城镇化的关系的研究一方面是对金融投资与城镇化之间的因果关系进行检验（如陆铭等，2004；刘芳，2008；等），另一方面是探讨金融投资对城镇化的作用（如朱建芳，2008；范恒山等，2009；等）；还有不少学者关注金融发展对城镇化中具体行业投资的资金支持作用，如基础设施领域的金融投资支持作用（如钱家骏和毛立本，1981；樊纲，1990；王辰，1995；刘伦武，2003；梁欣然，2007；林毅夫，2012；等），认为通过投资促进相关领域的发展进而促进我国城镇化的发展。但另一方面，金融投资模式的不适当也会导致城镇化的发展滞后、质量水平低、城市病严重等，如国内许多学者（如唐启国，2005；贾康，2011；巴曙松，2013；简新华，2013；辜胜阻，2013；倪鹏飞等，2014；陈云松等，2015；等）认为我国现阶段城镇化发展的诸多问题与我国政府主导的以“土地资本化”为主的投资模式分不开。

可以看出，国外的研究结论并不完全适用我国，因为国外研究以资本过剩为背景，分析过剩资本流向城镇化的积极作用，认为金融投资能促进房地产发展、推动土地开发与应用，但我国资本短缺，城镇化的资金主要来源于“土地财政”，伴随城镇化进程的是土地资源的过度开发。

二、政府主导型投资模式

政府主导型投资模式认为城镇化的投资模式应以政府为主要投资主体。该理论最早可追溯到Adam Smith（1776），他认为国家的重要义务之一就是承担公共设施的建设与运营。20世纪30年代，Keynes（1929，1933）认为政府投资对私人资本具有挤出效应，公共设施和公共工程的投资应由政府承担。这一主张迅速成为西方经济学术界的主流观点，如Pigou（1932）指出公共产品（如灯塔）的社会收益远大于私人收益，就由政府投资建设灯塔这类公共产品；PaulRosenstein-Rodan（1943）指出，由于市场机制无法保障基础设施等公共产品的积聚性与计划性，该类产品就应由政府主导投资与建设；Samueslno（1954）以灯塔为例给出了公共品的经典定义，认为地方政府必须介入以扩大公共产品的生产与供给。但是，公共产品具有非排他性，所以边际消费的机会成本为零，这会导致公共产品被滥用，因而追求利润最大化的生产者将不愿提供公共产品，从而引发“公共事物悲剧”（Hardin，1968）。

国内学者何佰州（2006）认为，由于公共物品存在外部性，这为政府主导基础设施的投资提供了理论依据。但因为我国是资本短缺的国家，政府主导型投资模式的缺点也非常明显，主要体现在资金不足、效率低下与管理不当三方面。温铁军（2012）分析指出，我国的城镇化道路，需用政府的宏观调控措施，来将投资尤其是公共投资（包括基础建设投资）返还农村。当前我国政府主导的投资模式侧重于基础设施，导致新型城镇化进展缓慢，主张引入民间资本（潘彬等，2015；吴俊培等，2016；等），建立多层次投融资体系，推动新型城镇化投资模式的市场化改革。

从上面分析可以看出，新型城镇化的许多产品如公共产品、环境保护等都具有外部性，政府主导模式的新型城镇化进程中，不少企业搭便车，不注意保护环境等，致使我国环境改善压力大。同时，由于我国政府主导的新型城镇化在推进过程中侧重于基础设施，民间投资参与较少，在经济增速下行压力增大的背景下，参与产业发展的积极性不高。所以，本应三维度共同推进的新型城镇化，却只有公共产品（包括基础设施）这一维度，另两维度发展不足，这严重影响了新型城镇化在“稳增长、促改革、调结构、惠民生”方面积极作用的发挥。因此，改革目前新型城镇化的政府主导型的投资模式，建立市场化投资模式具有重要意义。

三、市场主导型投资模式

由于市场中的公共产品并非“纯公共产品”并不多，如果运用排他技术能够向该商品的消费者收费，就可以避免“公共事物悲剧”。因此就出现了市场主导型理论。该理论认为城镇化的投资应以市场资本为主，形成了许多研究成果。奥尔森（1965）对公共品自愿供给进行了开创性研究，而伯格斯汤姆等（1986）分析发现不同财富水平的再分配对个人捐赠意愿的影响程度不同。许多研究发现民间资本在提供灯塔（科斯，1974）、教育（海伊等，1988）、法律与秩序（安德森等，1979）、基础设施（贝托，1990）及其它公共品（考恩，1988；伍尔德里奇，1970）等方面进行投资都具有巨大潜能。世界银行（1994，1998）指出发展中国家的基础设施的投融资体制需要“向以市场为基础的体制转变”。

国内不少学者也主张市场主导型，如唐启国（2005）认为城镇化的投融资体制改革必须实现市场化；巴曙松（2010）主张中国的城镇化投融资模式应改革为财政资金引导、市场资金参与的市场化投融资模式；李宝庆（2011）认为城市化建设的投融资体系必将经历市场化的过程。辜胜阻（2013）认为市场主导的城镇化需要激活民间投资，倪鹏飞等（2014）提出“政府引导、市场决定、企业组织、社会参与、居民自主”的新型城镇化推进模式，吴俊培等（2016）等认为以政府投资作为引导，大力激活民间投资活力，优化投资结构。

从国内相关研究可以看出，当前已形成了建立市场主导型投资模式的一致观点，但由于我国当前仍是政府主导型投资模式（吴俊培等，2016；等），尽管国外市场主导型投资模式的研究结论具有一定借鉴价值，国内倪鹏飞等（2014）等学者提出了市场化投资模式的分析框架，但对具有中国特色的新型城镇化的市场主导型投资模式的具体形式以及如何建成、如何保障等相关问题仍需从理论到实践开展进一步探索。

四、政府与市场共同主导型投资模式

进入21世纪，部分国外学者主张在城镇化中实行政府与市场共同主导的投资模式，具体采用谁主导根据项目性质决定。莱米·普鲁霍梅等（2001）从项目区分的角度进行分析，指出城镇化投资可区分为可收费项目和不可收费项目，可收费项目的投资主体可是由公用公司或政府，资金来源为公用公司的留存收益、股东、借款或公债、税收等，不可收费项目的投资主体是政府，资金来源为税收、贷款或公债。Mats Andemon等（2001）研究认为，城镇化的融资来源有用户收费、征收财产税与租金、银行贷款、公债与财政转移支付五种。RoyBatal等（2001）研究了地方政府为公共服务提供融资的问题，认为融资渠道的选择取决于服务特质，对具有社会效益的公共服务，可通过税收提供融资。Gibb等（2007）认为公私合营模式可以使小城镇获得生机。Leruth（2009）研究了公私合营模式在基础设施建设中的风险分担原理，提出通过建立代理机构，使政府与私人的合作系统化，以降低双方风险。

国内学者如杨志勇（2011）认为城镇化投资方式应该多样化，可以由政府主导，借助社会力量，发挥民间资本在改善基础设施与公共服务中的积极作用，以缓解流动性压力。马庆斌（2012）认为，经过多年市场化改革，我国城镇化的投资模式由政府计划控制逐步转变为财政资金引导、市场资金介入的模式，逐步形成投资主体多层次的格局。刘尚希（2012）认为，在城镇化进程中正确处理政府与市场十分重要，在推进城镇化建设中，市场机制的引入能提高城镇化建设的质量和效率。

在新型城镇化基础设施建设方面，从中央到地方都积极推广公私合营（PPP）模式，而关于PPP模式助力新型城镇化建设的研究也较多。由于产能过剩挤压利润空间，民间固定资产投资开始放缓。因此，我国新型城镇化投资模式的市场化改革仍任重道远。

五、简评与建议

总体来看，尽管国际上城镇化的投资模式经历了由政府主导到市场主导再到政府与市场主导的发展历程，，但在我国的城镇化中，对城镇化投资模式的研究特别是新型城镇化的投资模式研究仍较少，对我国目前城镇化的投资模式的市场化改革方向形成了一致看法，但对未来到底要向哪种市场化模式转型仍有争议，具有中国特色的市场化投资模式的具体形式以及如何建立起市场化模式等问题仍需研究。且国内关于我国新型城镇化投资模式的研究以定性分析为主，定量分析或案例分析较少。

我国的新型城镇化是根据我国国情所提出的走“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化道路，国际上可借鉴的经验比较少，对于新型城镇化的投资模式，目前研究仍处于早期阶段，因此，本文认为，今后对新型城镇化的市场化投资模式的研究应侧重于以下几个方面：首先，国际上城镇化投资模式的研究是以资本过剩为背景，我国当前的特征仍是资本短缺，关于城镇化的投资模式改革必须立足于中国民间资本的特征与我国国情来开展；其次，当前关于市场化改革中，多是建议引入民间资本，由于我国仍是发展中国家，尽管经济发展速度有所下降，但在全球仍具有比较优势，在市场化改革研究中可增加将境外资本投向新型城镇化建设方面的研究；第三，增加关于我国市场化具体投资模式的研究，选择适合我国的市场化投资模式，同时，具体市场化模式如何建设、风险如何分担、效率与监管等是需要深入分析的核心内容与难点问题。