武汉市公共厕所管理出路何在

欧阳玲

【摘要】随着城市化进程的不断推进，公共厕所已逐渐成为城市基础设施水平的衡量指标之一，是城市形象的重要窗口。科学管理城市公共厕所，提高管理水平，是政府和民众的双向要求。本文拟通过对武汉市公共厕所管理的实地调研，结合政府采购公共服务的趋势，来发现目前管理模式的问题并提出相应建议。

【关键词】公厕管理；政府采购；武汉市；公共管理

城市公共厕所作为城市基础设施的重要构成，既和其他基础设施一样，是城市形象的窗口，是衡量服务型政府的建设的重要依据。同时，公共厕所又有其特殊性，它满足的是人们最基本的生理需求。必不可少。公共厕所的建设与经营管理的水平可以反映出一个城市的文明程度。目前，我国很多城市迎合了新公共管理模式行政改革趋势，在公共厕所的管理上引入了市场机制，转变以往的政府完全主导模式。

一、政府采购公共服务

计划经济时期，以基础设施为代表的公共事业在被视为自然垄断的福利产品，采用国家运营的单一模式。近年来，虽然社会主义市场经济体制在不断完善，但公共部门的管理仍一定程度上有计划经济时期的遗留问题。一方面，公共部门缺少合理的绩效考评机制和竞争激励机制，效率低下、资源浪费等问题较为突出。另一方面，政府人力和资金投入不足，无法满足城市建设迅速发展的需要。

而受西方发达国家“新公共管理”运动影响，我国政府多次在行政体制改革中强调引入市场机制。

基于以上考虑，近年来，党和政府的各大会议中，政府采购被多次提及。党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大問题的决定》中，在第四部分“加快转变政府职能”中指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

根据《政府采购法》规定，所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购公共服务，则是指采购内容为公共服务的行为。

二、武汉市公共厕所建设和管理现状

长期以来，武汉市公共厕所完全由政府提供，具体是由武汉市城市管理委员会直接或者代为管理。但随着行政体制改革以及其他多方面原因，武汉市自2013年起在东湖新技术区、沌口开发区等区域试点实施公共厕所管理外包的政策，以道路清扫保洁推动公共厕所市场化进程。武汉市公共厕所不仅外包数量少，并且大多数外包公厕都位于远城区或者开发区，客流量少。

总体来看，武汉市公共厕所建设和管理目前存在以下几个方面的问题。

1、公共厕所数量不足

武汉市作为华中重镇，常住人口超千万，自古以来更有“九省通衢”之称，人流量巨大。根据武汉市城市管理委员会提供的数据显示，截至2014年底，武汉市共有1167座公共厕所，其中不包含社会单位管理的，如公园、景区、企事业单位、学校等地区的公共厕所。这些公共厕所集中分布在七个中心城区，共计903座，占到了全市公厕总数的90%。其余的200多座公厕则分布在六个远城区和三个开发区。而武汉市中心区占地800多万平方公里，常住人口达650万，也就是说平均每一座公厕要服务7000人。以上数据可以充分说明目前武汉市公共厕所的建设缺口大，无法满足目前民众基本的生理需求。

除了现有的服务压力外，武汉市的公共厕所还面临着潜在的压力。随着经济的发展，每逢国庆、圣诞、元旦等法定节假日，大量民众选择出门逛街，同时，武汉市越来越多地承办大型赛事和活动，如网球公开赛、中博会、园博会等，都会造成公厕需求的激增。

供给与需求的失衡，是武汉市公共厕所面临的一大难题。

2、公共厕所管理质量较低

通过实地调研，笔者了解到武汉市公共厕所的管理质量，整体而言较低，民众满意度不高。具体表现在，除“无厕纸等乱扔”较为合格外，地面存在积水、无挂钩、门损坏未及时维修、冲洗不干净等公共厕所的痼疾未得到改变。

3、资金不足

武汉市公共厕所，按照其地理位置是否靠近主干道，以及设施状况主要可以分为三类，财政投入与公共厕所类别相挂钩。其中一类公厕占251座，资金标准为15万；二类公厕占783座，资金标准为12-13万；三类公厕占133座，资金标准为10万。但实际上，大部分公共厕所的资金拨放未达到国家标准。

公共厕所具有非营利的性质，不产生利润，资金不足会给管理造成很多困难。武汉市用于公共厕所管理上的财政预算总体来说较为紧张。除此之外，根据《武汉市公共厕所管理办法》，武汉市公共厕所管理资金主要来源于区财政，市财政给予少量补贴，而由于武汉各区域经济发展不平衡，造成了各区域公共厕所管理与服务水平差距悬殊的状况。

资金不足，也影响了管理质量。一方面，增添洗手液、卫生纸、使用熏香等需要一定的资金投入。另一方面，对外包企业而言，微薄的利润吸引力较低，政府想要外包就不得不降低招标标准。

4、体制机制不健全

虽然住建部以及武汉市政府分别制定了《城市公共厕所管理办法》、《武汉市城市公共厕所管理办法》等法规，但实施效果远低于预期。公共厕所管理方面的招投标、监督、考核、以及人员调配等机制尚不完善。

目前整个公厕的监管机制不够健全完善，各个区域由于经济水平差异，投入差异，检查标准无法统一，同时检查力度不够，敷衍了事状况较为普遍。

一方面，政府直接管理的公共厕所，监督机制欠缺，绩效考评体系形同虚设；另一方面，公共厕所管理外包在武汉市来说，整个政策机制仍然不够成熟。市场准入门槛低，退出机制不够完善，使得所谓的招投标程序“名存实亡”，承包企业的实力和质量无法得到很好的保证。

除此之外，在公共厕所管理主体转变的同时，人员调配也是面临的一大困难。武汉市现有在职环卫工人7000余名，均有正式编制，一旦分配给企业进行承包，职工因福利减少等问题，抱有抵触心理。

三、发展建议

目前武汉市的公共厕所数量不多，仍在政府部门有效管理能力范围内，但未来随着武汉市城市建设的发展，公共厕所数量不断增多，由政府采购公共厕所服务具有很大的现实意义以及前瞻性。

1、根据当前公厕缺口数量，加大公共厕所建设力度，科学规划新建公厕的分布位置

公共厕所数量以及蹲位数量是否充足，直接影响到民众排队上厕所的时间以及对服务的满意度。武汉中心城区目前平均7000人1座公厕的比例，直观反映了武汉市基础设施建设的不足。公共基础设施乃是一个城市运行的基础所在，一切经济文化的发展都是基于此开展的。而增加公共厕所数量并非盲目增加，需要前期做好充分的调查工作，了解不同道路的人流量，并据此来决定公共厕所数量以及蹲位的数量。对于江岸区等人流量较大的区域，可以多设一些公厕，提高公厕分布密度；而对于蔡甸区等人流量较少的区域，则可以少设立一些公厕。除此之外，还应加大移动公厕的投入力度，很多区域对公共厕所的需求具有较大的波动性，公厕数量过多会造成资源的闲置与浪费。增设移动公厕能够很大程度上缓解因重大活动以及节假日人流陡增造成公厕供给不足的问题。如光谷广场等地，在圣诞等节假日都会设立一些移动公厕以方便民众，可谓一举多得。

2、加大资金投入

所谓“巧妇难为无米之炊”，公共厕所的服务质量的提高，必然离不开充足的资金投入。就武汉市目前的财政投入而言，不足以支撑公共厕所管理的良性发展。

相比之下，成都市的做法值得武汉市政府学习。从2003年起，成都市在公共厕所管理上，市财政会依据实际情况对经济状况稍微落后的区财政进行补贴，有利于在全市范围内建立统一的公厕管理和评估标准，提高公共厕所管理质量。

除了市政府财政补贴之外，可以向全社会筹资，充分利用社会资本，拓宽公共厕所管理资金的来源渠道。

3、提高政府采购公共厕所管理服务的比重

在城市管理中引入市场机制，通过政策导向吸引企业参与，使市政管理从政府部门垄断逐渐转变为行业竞争，是深化改革的必然趋势。而且随着城市规模的扩大，公厕数量日益增多，以政府一己之力进行公共厕所管理，易出现机构臃肿，管理效率低下等问题。

武汉市，可以在现有的公共厕所服务外包的基础上，不断健全制度设计。首先，要制定严格科学的市场准入机制。通过招标的方式让优秀企业进入，以区为单位，成片发包。严格审查竞标企业资质，企业规模、管理经验、信誉等都是评价指标之一，择优决标。其次，要建立严格的退出机制。针对没有按照合同规定完成任务的企业，政府有权勒令该企业退出公厕的经营，这样有利于确保公厕的管理质量；而另一部分企业自愿退出经营，转让经营管理权的，政府应该依照合同规定准许退出，并对经营管理权受让企业进行资质审查。再次，建立配套的绩效考评制度。要形成政府对企业，企业对员工这样环环相扣的考核机制，同时将绩效与工资奖金挂钩，提高服务质量。除此之外，还可以采用第三方考察、政府定期检查和不定期抽查等方式。

除完善制度之外，还需要调动企业的承包积极性和可能性。一方面，可以通过税收优惠政策来吸引企业的加入。另一方面，由于国内目前尚无专业的公共厕所管理公司，实施初期，重点考虑道路保洁公司。尤其在招投标阶段，竞标企业负责的道路保洁路段也是考虑因素之一。

总体而言，政府应该由管理型政府向服务型政府转变，以人民群众的需求为工作的出发点。在公共厕所管理上，政府可以逐步向企业下放权力，做好监督工作。

武汉市公共厕所管理的未来走向，必离不开企业的参与，应利用好市场经济下企业这一主体，坚持政府与企业共同管理的模式。

【参考文献】

[1] 谭水平. 公共服务外包中公民参与问题研究[D]. 湖南大学， 2012.

[2] 陈 玲， 罗杭春. 基本公共服务外包研究综述[J]. 经营管理者， 2014，（31）.

[3] 安健飞. 论政府购买公共服务的法律规制[D]. 东北财经大学， 2012.

[4] 毛光烈. 推进政府公共服务外包的若干思考[J]. 宁波经济：三江论坛， 2009，（16）：3-7.

[5] 杨 桦， 刘 权. 政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J]. 学术研究， 2011， （4）：52-58.

[6] 贺恒信， 薛 玮. 新公共管理运动视角下的我国城市污水处理市场化[J]. 经济体制改革， 2006，（2）：43-46.

[7] 周宗猛. 新公共管理视角下的中国政府改革[D]. 首都经济贸易大学， 2010.

[8] 张志银. 公共产品与政府职能：以新公共管理运动为视角[J]. 理论导刊， 2007，（2）：84-87.

[9] 蓋敬波. 公共厕所建设管理的探讨[J]. 科技致富向导， 2011，（11）：117-117.

[10] 郭小玉， 向 建， 殴书阳. 从城市公共厕所调查看政府公共服务的居民满意度[J]. 环境卫生工程， 2010， 18（3）：30-34.

[11] 管羚雅， 林懿琼， 谢 盼. 浅析武汉公共厕所存在的问题[J]. 商场现代化， 2012，（24）.