黑龙江省探索推进农业水价综合改革

李绍文

摘要：党的十八届三中全会对深化资源性产品价格改革作出重大部署，水资源是最为重要的资源性产品，农业灌溉是最大的用水户，自然被列为改革的重要领域。2015年黑龙江省选择五常龙凤山灌区和庆安柳河灌区作为全国改革试点，试点工作已全面启动，将为黑龙江省全面实施农业水价综合改革积累经验，探索有效途径。

关键词：黑龙江省；农业水价；改革

党的十八届三中全会对深化资源性产品价格改革作出重大部署，水资源是最为重要的资源性产品，农业灌溉是最大的用水户，自然被列为改革的重要领域。为建立健全农业水价形成机制，促进农业节水，实现农田灌排工程良性运行和农村水利体制机制创新，按照国家农业水价综合改革试点方案的要求，2015年黑龙江省选择五常龙凤山灌区和庆安柳河灌区作为全国改革试点，试点工作已全面启动，将为黑龙江省全面实施农业水价综合改革积累经验，探索有效途径。

一、推进农业水价综合改革的重要意义

（一）推进农业水价综合改革，是全面深化改革的重要组成部分。党的十八届三中全会对深化资源性产品价格改革作出重大部署，新一届中央政府高度重视农业水价改革，中央领导同志多次提出明确要求、作出重要指示。李克强总理在政府工作报告中明确要求推进资源性产品价格改革，在国务院常务会议上强调要通过价格杠杆促进节水，并将农业水价综合改革列为落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施的督导重点之一。汪洋副总理就农业水价改革问题实地调研，召开专题会议研究部署，明确从加强用水需求管理、拓宽资金渠道、推动种植结构调整和提高农技水平等方面，统筹做好农业水价综合改革各项工作，要求国家发改委、财政部、水利部、农业部四部委共同推进、对口联系，深入开展试点，探索一批可复制、易推广的模式，形成全面推进农业水价综合改革的政策性文件报国务院批准后实施。农业水价综合改革已成为全面深化改革的一项重点工作，被摆上国家的重要议事日程。

（二）推进农业水价综合改革，是促进提高农业灌溉水资源利用效率和实现水资源可持续利用的客观要求。节水除了工程和技术措施外，水价杠杆调节是最为有效的途径之一。美国、澳大利亚、以色列等国均有效地使用了农业水价杠杆调节机制，并取得了应有的效果，不仅减少了农田灌溉中的水资源浪费，而且有效抑制了不合理的水需求。目前，黑龙江省农田灌溉水有效利用系数只有0.58，远低于0.7～0.8的世界先进水平。也就是说，在我国农田灌溉过程中，有42%的水资源是被浪费的。因农田灌溉而造成水资源过度开发问题十分突出，灌溉挤占生态用水和超采地下水，使水生态环境受到损害。同时，单位面积化肥施用量是国际公认安全标准的两倍多，农业灌溉排水造成的面源污染加剧，水环境恶化。

通过农业水价改革，激励农民群众在农田灌溉中节约用水。发挥政府的主导作用，充分发挥农民和用水户的积极性，利用水价杠杆作用，建立科学合理的水价形成机制，提高农民群众的节水意识，既高效用水又能用得起水，保护农民群众种粮积极性，保障国家粮食安全。

（三）推进农业水价综合改革，是确保农田水利工程良性运行的内在要求。农田水利工程无法良性运行是一个老大难问题，重要原因之一是农业水价形成机制不合理，农业水价总体偏低。目前，全国平均农业供水成本为每立方米0.26元，而供水价格为每立方米0.09元，仅占供水成本的35%，即便如此低的水价，全国农业水费的实收率也只有76%。黑龙江省水价在0.04元左右，全国最低。过低的水价导致供水成本补偿缺口较大，造成工程运行难以为继、老化失修严重。农业水价低水平长期存续，是充分考虑了农民群众是弱势群体、农业是弱质产业这一特性，没有按照既有办法进行成本核定。即便如此，仍有一些基层干部群众的水商品意识淡薄，没有把灌溉用水与种子、化肥、农药作为农业生产资料同等对待，对用水收费不理解、有疑虑，近几年更有少数地方宣布取消农业水费，但财政补助又没完全到位，造成用水户协会解散、末级渠系无人管护、工程加速报废等一系列“后遗症”，最终损害的还是农民群众的利益，教训十分深刻。农业水价综合改革试点经验表明，只要精心设计、综合施策，就能够在促进节水、减少水费支出、促进工程良性运行上找到平衡点，真正破解“最后一公里”问题，促进农田水利走上可持续发展轨道。

二、农业水价综合改革的目标及主要内容

（一）明晰农业初始水权。明晰水权是水价综合改革的首要任务，要真正节水首先必须让用水户，包括灌区管理单位、用水合作组织及农户等，知道有多少水可用、在什么条件下能用。主要包括在不挤占生态用水和超采地下水的前提下，科学核定本区域农业水总量，并细分到各种水源。实行用水总量控制，确定用水上限，加快推进水量分配，将用水总量控制指标层层分解到用水户，明确农业初始水权。

（二）建立合理的农业用水价格形成机制。

1.合理确定农业用水价格。按照有关规定认真测算农业供水成本，并综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素，合理确定农业用水价格。大中型灌区骨干工程农业供水价格至少达到不常运行费用水平，力争达到成本水平；大中型灌区末级渠系和小型灌区农业供水价格达到成本水平，有条件的地区达到适当盈利。充分利用渠系改造节水腾出来的空间等，适当提高农业用水价格。

2.探索实行分类水价。在农业内部区分粮食作物、经济作物、养殖业和其他用途，区别地表地下水源，在终端用水环节探索实行分类水价。

3.探索实行超定额累进加价制度。在明确用水总量封顶的前提下，区分不同作物和养殖产品，合理制定农业用水定额。充分考虑田间水利设施建设情况、节水技术推广应用情况，对定额用水探索实行累进加价制度。

4.完善地下水价格政策。合理制定地下水水资源费征收标准和用水限额，对超限额部分的农业生产用水征收水资源费。对超采区的地下水成本提高到高于地表水的水平。

5.创新水价定价机制。农业用水价格按照价格管理权限分级管理。大中型灌区骨干工程实行政府定价，大中型灌区末级渠系和小型灌区及社会资本投资的工程实行政府指导价，具备条件的地方可采取协商方式确定。

（三）建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。

1.探索建立农业用水精准补贴机制。在适当提高农业用水价格的基础上，研究通过精准补贴等办法，重点对农民用水合作组织、新型农业经营主体、用水户给予补贴，以调动农民参与改革的积极性。

2.建立节水奖励基金。在保障水利工程正常运转的基础上，探索利用超额累进加价水费收入、地下水提价收入、高附加值作物或非农业供水利润、财政安排的维修养护补助资金、水权转让收入、社会捐赠等资金渠道建立节水奖励基金，对采取节水设施、调整生产模式促进农业节水的农民用水合作组织或用水户给予奖补。

3.推行水权转让。鼓励用水户对节约的水量进行转让。

三、黑龙江省改革试点进展情况

黑龙江省农业水价综合改革试点为五常市龙凤山灌区和庆安县柳河灌区，经过试点县市政府和有关部门及灌区的共同努力，各项工作已陆续启动。

（一）试点项目区已确定，实施方案已批复。五常市项目实施地点位于龙凤山灌区卫国灌溉站卫国干渠友好四队支渠至常堡乡东南支渠控制范围内，灌溉面积2.1万亩。区内骨干工程已彻底改造，工程完好率高，灌溉工程和排水工程已基本形成，具有较强的输水和排水能力，支渠以上建筑物基本配套。庆安县农业水价综合改革试点项目区选在柳河水库灌区，实灌水田面积2.2万亩。现有干渠1条，支渠38条，斗渠22条。两个县市的试点实施方案已经省水利厅会同省财政厅联合批复，试点县市按照批复的实施方案，正在紧锣密鼓实施。

（二）农业水权已明晰，指标已分解落实到用水协会。五常市根据《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（哈政办综〔2014〕42号）和《黑龙江省五常市龙凤山灌区节水改造与续建配套工程初步设计报告》的要求，结合试点区的实际，确定项目区农业用水水权总量指标为1575万立方米，其中小石庙子分会825万立方米，常堡分会750万立方米，并以水务局文件印发。绥化市分配给庆安县地表水可用总量为2.7062亿立方米，每亩水田可用地表水量580立方米指标。庆安县水务局核定了柳河灌区用水总量为1276万立方米，其中新胜支渠用水者协会管理面积1.738万亩，用水总量为1008.04万立方米；柳河农场支渠用水者协会管理面积0.462万亩，可用水量为267.96万立方米。目前农业水权分配方案已制定，水权证书已发放。

（三）末级渠系工程加紧建设，配套的计量设施陆续安装。五常龙凤山灌区已完成灌溉渠道护砌32条，总长度19.42千米，新建支渠7条，长度6.2千米；斗渠25条，长度13.22千米，新建排水支沟10条，长4.93千米；配套渠系建筑物62座，其中：分水闸6座、节制闸5座、路涵6座、渠下涵13座，渡槽4座，跌水3座，斗门25座。项目区内设置了28个水位、水量计量监测站点。支渠口设置超声波监测仪、微功耗大容量压力式水位自记传感器和RTU智能仪表计量，斗渠口采用流速仪、水位-流量关系曲线等方法计量，土洋结合、经济实用为原则。庆安县通过土地治理项目，对柳河水库灌区80%以上骨干及田间工程进行配套建设，现已落实到位。部分支斗渠末级渠系，通过此次水价综合改革项目进一步完善，同时在全灌区内建立60个计量点，安置在支、斗渠口，56处采用自动计量设备，4处采用人工计量设备观测。

（四）水价测算工作已完成，农业水价机制基本建立。五常市龙凤山灌区，目前已完成试点项目区的水价测算工作，国有骨干工程供水全成本单方水价为0.092元/立方米，供水生产运行成本单方水价为0.062元/立方米；末级渠系完全成本水价为 0.021元/立方米，末级渠系运行维护成本水价为0.012元/立方米。国有灌区水价拟实行政府定价。拟对项目区内东方集团公司执行全成本水价，对项目区的农户执行运行维护水价。实施超定额用水累进加价制度。即用水量在442立方米/亩以下的，按第一量级计收，用水量在442～500立方米/亩，按第二量级计收，用水量在500立方米/亩以上的，按第三量级计收。一、二、三级用水量水价比例按1∶1.5∶3计收；末级渠系探索实行群众协商定价制度。

庆安县柳河水库灌区，国有骨干工程供水全成本单方水价为0.1778 元/立方米，供水生产运行成本为0.127元/立方米；末级渠系完全成本水价为0.020元/立方米，末级渠系运行维护成本水价为0.0077元/立方米，拟按运行成本定价。

拟实行超定额用水累进加价制度。用水量在436立方米/亩以下的，按第一量级计收，用水量在436～536立方米/亩，按第二量级计收，用水量在536立方米/亩以上的，按第三量级计收。一、二、三级用水量水价比例按1∶1.5∶2计收。

（五）用水合作组织相继组建，协会的章程基本建立。龙凤山灌区于2003年成立了龙凤山灌区用水户协会，下设27个分会，于2004年在民政部门登记注册。 2007年、2011年龙凤山灌区用水户协会第一届、第二届任期已满，对所有协会进行了换届选举，并顺利如期完成。项目区为龙凤山灌区用水户协会小石庙子分会和常堡分会。目前，龙凤山灌区用水户协会已建立《龙凤山灌区用水户协会章程》、《龙凤山灌区用水户协会财务管理制度》、《龙凤山灌区用水户协会灌溉管理制度》、《龙凤山灌区用水户协会工程管理制度》、《龙凤山灌区用水户协会水费征收、使用管理办法》、《龙凤山灌区用水户协会奖惩制度》、《龙凤山灌区用水户协会执委会正副主席职责》等。

庆安柳河灌区于2005年成立了庆安县柳河灌区新胜支渠用水者协会和庆安县柳河灌区柳河农场支渠用水者协会，其中新胜支渠用水者协会由灌区管理人员和乡镇、村及受益农户组成；农场用水者协会由灌区管理人员和农场代表组成。协会是不以营利为目的的民间组织，其主要业务范围是负责所属支渠以下清淤扩渠、构造物维修及水费收缴等工作。

（六）精准补贴机制已建立，节水奖励政策已出台。五常市补贴对象：一是对用水户协会进行补贴；二是对灌区管理单位进行补贴，对工程运行维护经费给予补贴。补贴标准：以协会为补贴对象，单位面积补贴标准为5.90元/亩，项目区应补贴协会12.39万元；以灌区管理单位为补贴对象，单位面积补贴标准为22.46元/亩，项目区应补贴灌区47.16万元。补贴方式：一是在终端用水户环节，可在灌溉周期结束后发放补贴，或年终算总账；二是在工程运行维护环节，根据工程运行维护资金缺口，对工程管护主体实行补贴。

庆安县政府出台精准补贴政策和节水奖励政策，精准补贴资金和节水奖励资金结合灌区工程维修养护经费列入县财政预算，补贴对象为灌区管理单位和用水户协会，分灌区人员经费补贴、工程维修养护经费补贴、农业用水精准补贴和节水奖励补贴四部分。2014年，庆安县财政给柳河灌区工程养护及人员经费补贴为94.6万元，柳河灌区骨干工程水价已达到全成本水平。2015年，县财政列入预算，农业用水精准补贴33万元，节水奖励补贴10万元。奖励对象是积极采用高效节水控制灌溉技术、水药一体化技术进行节水的用水户协会。奖励标准：亩用水量在400～350立方米，亩奖励10元；亩用水量在350～300立方米，亩奖励20元；亩用水量在300立方米以下，亩奖励40元。

四、农业水价综合改革积累的经验及下步工作建议

（一）积累的经验。通过两个县市的试点工作开展情况看，开局良好，正在按照实施方案规定的步骤和内容稳步推进，领导重视、政府加大投入、相关部门和用水户积极配合是推进农业水价综合改革的基础和保障。同时，要与其他配套改革同步实施，才能实现改革的目标和任务。

1.工程改造、水价改革与种植结构调整“三位一体”。从黑龙江省农业水价综合改革的实践来看，水价改革与工程改造、种植结构调整息息相关，工程越完好，种植结构调整越到位，规模经营越发达，水价改革越容易。黑龙江省实施的节水增粮项目区，对农田水利工程进行了改造与配套，总体上工程体系比较完善，节水效果显著，亩均用水大幅下降。上述项目实施过程中，大力支持调整种植结构，发展设施农业和有机绿色水稻，实行“互联网+农业”，农民收入大幅度提高，对水价的承受能力与支付意愿也随之增加。在亩均用水减少与水价承受能力、支付意愿提高的情况下，水价改革水到渠成。

2.农业水权与工程产权“两权互动”。协调推进农业水权分配与农田水利工程产权改革，水权与工程产权相互匹配，水权成为有源之水，工程成为有水之源，这样保证两权落在一处。水权明确到具体工程，明确到工程的产权主体，明确到工程的受益农户，每处工程由谁所有、由谁管理、由谁使用，有多少水能用，水价是多少，清清楚楚，便于操作。

3.加强用水管理与强化供水服务“两轮驱动”。通过农业水价综合改革实行阳光操作，建立公平公正公开透明的配水机制、量水机制、监督机制和收费机制，实现水量、水价、水费账目公开，让农民明明白白灌溉，用上“明白水”。同时，建立农民用水合作组织，建设智能化灌溉服务体系，推广水稻控制灌溉技术，实现省水、省工、省时、省心，保障农民顺顺当当用水。实现上述两点，水价改革得到农民的理解与支持，观念转变了，水价好调了，水费好收了。

（二）建议。

1.各级政府要将农业水价综合改革纳入改革工作的日程。加大对工程改造、水价改革与种植结构调整“三位一体”的支持力度。结合实施节水增粮、高标准农田建设、小型农田水利重点县建设等项目，积极推进农业水价综合改革、小型水利工程产权制度改革。

2.坚持农业水权改革与工程产权改革“两权互动”。建议推进水权改革与小型水利工程产权制度改革同步进行，通过农田水利设施产权制度改革，建立健全运行管护机制，为农业水价综合改革奠定基础。

3.加强用水管理与强化供水服务“两轮驱动”。考虑到加强用水管理和改善供水服务需要建立全面覆盖的用水管理设施体系、机构和组织网络，对用水管理要求很高。为此建议优先在水管体制改革到位、农民用水合作组织管理规范的灌区进行改革，逐步扩大改革面。

（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）

责任编辑：洪峰