初构检察机关提起公益诉讼制度

胡丹　王川　刘辉

摘 要 自2012年公益诉讼制度正式确立以来，我国侵害国家利益和社会公共利益的现象仍屡见不鲜。得到现有法律明确授权的公益诉讼原告数量极少且其提起公益诉讼障碍重重，而享有优势地位的检察机关被排除在了公益诉讼原告主体范围之外，这严重阻碍了我国公益诉讼的展开。在这种情况下，建立起检察机关提起公益诉讼制度已是推动我国公益诉讼理论完善和实践展开的必然之举。

关键词 检察机关 公益诉讼 程序设计

作者简介：胡丹、王川、刘辉，西南政法大学。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-037-02

2012年《民事诉讼法》第55条标志着公益诉讼制度在我国的首次确立。紧接着，相关法律、司法解释相继颁布以期进一步完善公益诉讼制度。然而，基于民事诉讼平等诉讼主体基本框架、诉讼成本、相关利益关系的协调等多方面的考虑，检察机关被排除在了诉讼主体之外。但在公益诉讼司法实践中，检察机关较行政机关及社会组织有明显的优势。

一、检察机关与现有法律明确授权主体提起公益诉讼之优劣对比

（一） 现有法律明确授权的主体提起公益诉讼障碍重重

1.缺乏独立性，利益联系紧密。我国目前对社会组织采取的是登记主管机关和业务主管机关双重管理模式，而且《社会团体登记管理条例》规定主管单位对社会组织有直接且全面的管理权力，导致社会组织丧失其独立性，失去自主权。而且我国行政机关多直接参与招商引资、建设开发等经济活动，公益诉讼案件的被告方又往往是对地方经济有重大贡献的企业，行政机关极可能懈怠履行法定职责，造成地方保护主义。

2.资金障碍。公益诉讼所需的诉讼费、律师费、鉴定费、评估费等费用十分高昂，而我国大部分社会组织的资金来源很不稳定，国家对社会组织提起公益诉讼又缺乏有效的资金支持机制，在强调行政经费预算的今天，这种开支也是受到了极大的限制。另一方面，公益诉讼往往会涉及诉讼保全、先于执行等诉讼保障制度，由于缺乏资金，有关行政机关和社会组织很难提供有效的担保，导致诉讼强制力大大减弱。

3.诉讼能力不足。在我国现行的行政机关和社会组织中，法学专业人才缺乏，导致其提起公益诉讼面临证据能力不强、法律适用力弱、法庭辩论能力不足等难题。更何况，我国目前的社会组织没有法定的调查取证权，证据收集难度大，进一步加剧其提起公益诉讼的难度。

（二）检察机关提起公益诉讼的优势

1.法律赋予的独立性地位保障诉讼公正。根据《宪法》的规定，人民检察院独立行使检察权，任何机关、团体和公民个人都不得干涉。而且检察机关作为公益诉讼的原告，是以宪法所赋予的法律监督权作为其出发点，其唯一的宗旨在于监督法律的遵守与实施，并没有任何私利。 因此，与其他主体相比，检察机关提起公益诉讼更能保障公正性。

2.内外部协调配合机制保障诉讼顺利。检察机关提起公益诉讼的工作职责主要由系统内部的民事行政检察处承担，同时在外部还积极建立与法院、行政机关、监察机关协作配合机制，以更好地发现、搜集国家或社会公共利益受侵害的事实及证据。

3.职能优势保障人民检察院诉讼能力。作为法律监督机关，人民检察院有一支受过法律专业培训的工作队伍，拥有大量的法学专业人才，对于诉讼争议具有更为专业的判断能力；作为公诉机关，在取证、认证、质证等方面经验充足。故而检察机关在履行公益诉讼职责时，可以很好地克服其他主体在提起公益诉讼时存在的“取证难”、“诉讼难”等问题。

4.刑事附带民事诉讼拓展检察院民事诉权领域。《刑事诉讼法》第99条授权人民检察院可以通过刑事附带民事诉讼向人民法院提起诉讼，而不论刑事部分被告人是否构成犯罪。相关司法解释也为检察院“另行提起民事诉讼”开了“口子”。因此，作为国家公诉尚且有附带民事诉讼的规定，那么作为自由、民间的民事诉讼程序，就没有理由将人民检察院拒之于公益诉讼之外。

二、检察机关提起公益诉讼的程序初步设计

检察机关作为我国的法律监督机关，决定了现有法律规定中的一些内容对其不能完全适应，因而有必要对检察机关提起公益诉讼的某些程序予以特别规定。

（一）案件范围

在限定检察机关提起公益诉讼的案件范围之前，有必要界定“公益诉讼”的概念。在学术界，“公益诉讼”的定义有广义和狭义之分。广义上的公益诉讼泛指所有涉及公共利益或具备公共因素的诉讼，原告与诉争案件之间是否有直接利害关系在所不问。狭义上的公益诉讼仅仅指涉及公共利益或具备公共因素，但原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。考虑到构建公益诉讼制度的目的在于解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的漏洞，因此只要公共利益仍能借助传统私益诉讼获得救济，另行构建公益诉讼制度就显得多余。 同时在司法实践中，公益诉讼“恢复国家利益或者社会公共利益受损之前的状态，在无法恢复原状时，请求被告支付修复利益受损的费用”的诉讼请求与公民因个人利益受损害而提起的损害赔偿之诉的诉讼请求分离，也贯彻了“狭义的公益诉讼”说。因此，我们认为应该采用“狭义的公益诉讼”说以确定检察机关公益诉讼的案件范围更为恰当。也就是说，检察机关只能在国家利益或社会公共利益受到侵害却没有直接利害关系人时才能提起公益诉讼。

（二）前置程序

为督促法律规定的机关和有关组织积极履行提起公益诉讼的职责，避免滥诉，有必要对检察机关提起公益诉讼设置前置程序。比如说，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法向法律规定的机关或有关组织发出督促起诉意见书，法律规定的机关或者有关组织在收到督促起诉意见书后一个月内仍不起诉或者书面答复检察机关的，检察机关才可以提起民事公益诉讼。同时在行政公益诉讼中也应设置类似的前置程序。

（三）立案审查

法院审查是否受理检察机关提起的公益诉讼，除审查一般的立案条件外，还需要“有国家利益或者社会公共利益已经受到损害或者有受到损害的重大风险的初步证据”，这主要是为了避免滥诉，使检察机关提起公益诉讼取得更好的社会效果和法律效果。

（四）举证责任

举证责任的分配是否合理，会直接影响着相关当事人的诉讼成败。从已有的诉讼实践来看，原告在提起公益诉讼面临严峻的“取证难”问题，因此为了更好得解决原告“举证难”问题，在公益诉讼案件中宜采用“修正的举证责任”，即降低原告的举证责任完成标准。 当然，“修正的举证责任”也只能在法律明确规定的框架下才能适应，若法律没有明确规定降低原告举证责任完成标准，则仍应当适用“谁主张，谁举证”的原则。

（五）和解与调解

在公益诉讼的过程中，如果被告已经对损害的国家利益或者社会公共利益给予了赔偿，基于节约司法资源的考虑，我们认为在此种情况下可以赋予检察机关有限的与对方当事人和解、调解的权利。此处之所以说“有限”是因为和解或调解协议必须经过公告程序和法院的审查程序，最终由法院出具调解书才能生效。例如，江西省新余市渝水区人民检察院提起的首例环境民事公益诉讼，就是检察机关与被告达成调解协议后，被告及时作出了有效整改，弥补了公共利益的损失的典型例子。另一方面，基于公益诉讼的诉讼请求与公民个人提起的损害赔偿之诉的诉讼请求分离这一点考虑，我们认为赋予检察机关有限的与对方当事人和解、调解的权利不会阻碍公民个人处分权的行使。

（六）诉讼费用

为使检察机关顺利履行提起公益诉讼的法定职责，地方财政必须拨付部分资金建立“公益诉讼基金”，以解决公益诉讼过程中的诉讼保障、证据鉴定、败诉赔偿等费用问题。在检察机关败诉的情况下，诉讼费用从“公益诉讼基金”中拨付；在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担包括律师费、鉴定费在内的全部诉讼成本。

三、 结语

自2012年公益诉讼制度正式确立以来，我国各地法院受理的公益诉讼案件数量极少，真正进入审判阶段的公益诉讼案件更是屈指可数。究其原因，一方面，2012年修正的《民事诉讼法》对可以提起公益诉讼的主体仅仅作了“法律规定的机关和有关组织”这样概况性的表述，若在我国现行单行立法中找法律明确授权提起公益诉讼的主体仅仅能够找到海洋环境监督管理部门、环保组织、消费者协会，而这些主体在提起公益诉讼过程中又往往面临多重障碍；另一方面，“法律规定的机关”是否包括人民检察院还有待立法作进一步的明确，由此也导致了原本在提起公益诉讼方面具有种种优势的检察机关在提起公益诉讼时面临法律依据不足的难题。因此，为推动我国公益诉讼制度的理论完善和实践展开，有必要在立法上尽快明确检察机关提起公益诉讼的权能，并对检察机关提起公益诉讼的具体程序制度作出全面而细致的规定，以更好地保护国家利益和社会公共利益。

本文旨在推进公益诉讼制度完善的呼声日益高涨的今天，为检察机关提起公益诉讼制度的完善提供初步的参考，同时也期望我国有关公益诉讼制度方面的立法能够更加注重其明确性和具体性，以更好地指导司法实践工作，切实保护国家利益和社会公共利益。

注释：

杜颖.检察机关提起民事公益诉讼制度研究.中国检察官.2015（6）.69-70.

陈亮.环境公益诉讼研究.北京：法律出版社.2015.3-18.

孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究.北京：法律出版社.2013.235-236.