农地信托流转法律分

王彦英

[提要] 本文从农地信托出现背景及发展现状出发分析农地信托的法律关系。认为信托财产应当界定为土地承包经营权，农地信托应属自益信托，委托人和受益人均应是土地承包经营权人，而受托人应当是专业的信托公司。

关键词：土地信托；信托财产；委托人；受托人；受益人

基金项目：2015年度河北省社会科学发展研究民生调研专项课题（项目编号：201501119）阶段性成果

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2016年2月15日

一、背景

实现农村土地的规模化、集约化、资本化运营是土地改革的中心命题之一。随着进城务工农民日益增多，农村因缺少青壮年劳动力导致土地抛荒现象普遍存在。与此同时，一些农业大户或公司想扩大经营却缺少土地和资金支持，土地细碎化和初始资金约束已成为制约当前农业现代化的主要因素。土地有序、有效流转已成为土地改革的焦点。

农地信托流转是土地流转方式的一项制度创新，所谓土地信托流转是指“在坚持集体所有权和土地承包关系稳定不变的前提下，土地承包经营权人依据信托原理，将其土地承包经营权委托给受托人管理，受托人在不改变‘农地农用的前提下，利用其专业规划，并以自己的名义管理或处分该土地承包经营权，在信托期限届满、出现法定或者约定解除事由时，再由土地承包经营权人（以受益人或委托人的身份）恢复行使土地承包经营权”。农地信托流转将土地流转与金融创新有机地结合起来，推动土地资源合理配置，促进土地集约化、现代化经营，提高土地生产能力和内在价值。自2013年10月中信信托推出全国首单土地信托以来，土地信托在短时间内受到了极大的关注并获得快速的发展，数量不断增加，土地流转面积逐步扩大。这为人们研究土地信托流转提供了丰富的素材。承包经营土地通过信托与金融的结合，显然是一种进步，然而现行法律政策下关于土地信托交易的法律关系规定不甚明晰，理论界争议也比较大。厘清土地信托中的法律关系，有益于朝着健康方向发展。

二、农地信托流转法律分析

（一）信托财产

1、信托财产性质。理论界对于土地信托流转中信托财产的界定争议较大。有观点认为流转的应当是土地承包经营权，也有观点认为应当是土地使用权或者土地经营权。从现有的实践看，各单交易中的信托财产提法也不一致。信托公司自己在公告或正式文件中，或者对信托财产作模糊化处理，或者用土地经营权这种笼统的提法来代替。笔者认为农村土地信托财产应当是农村土地承包经营权。理由如下：根据《信托法》规定，信托财产必须是确定的、可流通的且为委托人合法所有的财产或财产权利。首先，农地承包经营权是法定的用益物权，一经设定不得随意改变，因此是合法的、确定的财产权利；其次，《农村土地承包法》规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，《物权法》也对这一规定进行了重述，土地承包经营权的信托流转可以理解为流转的“其他方式”之一。

2、信托财产能否转移。另一争议点在于设定信托的土地承包经营权是否需要转移。原因在于信托法将信托定义为“委托人将财产委托给受托人”而并非“委托人将财产转移给受托人”。这给信托财产的权利归属的解释论带来了极大困难。从逻辑上“委托给”可以有三种含义。一是理解为“委托”+“给”，也就是说，“委托”是设立信托的意思表示，“给”是将信托财产转移给受托人的行为；二是理解为区别于“转移给”，也就是说信托财产并不转移给受托人；三是可以理解为 “委托人将财产‘委托给受托人，意味着财产可能转移、也可能并未转移给受托人，并不意味着信托财产的所有权一定仍归委托人所有。”

根据现行法律，只有农户和从事农业生产的企业才可能取得土地承包经营权。作为受让人的信托公司显然不符合这个条件。对于此，有学者辩称，农地信托流转在信托终止时，土地承包经营权回归于受益人，并非彻底的转移，因此可以不适用土地承包经营权转让对受让人的限定。但信托合同一般期限较长，如中信信托宿州项目是12年，北京信托无锡桃源村项目是不少于15年，考虑到土地的社会保障功能，笔者认为仍应适用一般意义上的土地承包经营权转让规定。另外，对金融知识缺乏了解的农户对土地信托存有疑虑，如果在信托期间转移土地承包经营权，则会给农户带来压力，给刚刚起步的土地信托带来阻力。而对于第三种理解方式，将信托期间是否转移信托财产做模糊化处理，容易给合同的履行带来不可预知的风险。综上，笔者认为，信托合同履行期间，受托人对土地仅按照双方约定来享有权利，而非转让完整的土地承包经营权。

（二）委托人。根据信托法的相关规定，委托人必须对财产享有所有权或处分权。因此，只有作为土地承包经营权人的农户才是当然的土地信托法律关系中的委托人。但是在当前的土地信托实践中往往是由村委会、村集体或政府作为委托人与信托公司签订合同。例如，在中信信托安徽宿州项目公告中，就明确将埇桥区政府列为委托人；中建投信托镇江新区项目则是由镇政府成立的集体资产经营管理中心作为委托人；此外，还有以村委会为委托人的中信信托含山县项目等。

1、村委会、村集体和政府作为委托人有其积极意义。第一，处于弱势地位的农户与信托公司缔约，其谈判能力无法与专业化的信托公司相比拟，难以实现平等磋商。而作为受托人的信托公司如果逐一与农户签约，耗时长、交易成本高昂；第二，土地信托的最大优势是实现土地规模化经营，尊重土地的天然毗连性是实现土地规模化管理的思维起点。信托公司在与农户签约时必然要考虑承包经营人的意愿，而农户是否愿意与信托公司签约具有差异性和偶然性，因此无法保证信托公司流转得到的土地是天然成块的，规模化经营也就无从谈起；第三，农民对金融领域知识的欠缺和对信托公司缺乏信任，对于直接与信托公司缔约一般不会采取积极合作态度。因此，由政府或村集体等先将土地归集成片后再与信托公司缔约，在土地信托发展的初期阶段不失为一种解决途径。

2、应当明确土地承包经营权人的委托人地位。村委会、村集体、政府在信托流转的起步阶段发挥了不可忽视的作用，但是这并不意味着他们是土地信托关系中委托人的最佳人选，理由如下：（1）村委会、村集体并非农地流转的适格主体。农村土地一旦发包出去，村委会、村集体就无权在承包期内收回。此外，在土地的各种转让方式中受让一方也只能是农户或者从事农业生产的法人，因此从法理上讲，村委会、村集体不是农地信托流转的适格主体；（2）信托关系中的委托人享有监督、知情、提出异议、解除信托等一系列权利，承包经营权人作为委托人，就从法律逻辑上保证了承包经营人意思的充分表达，防止受托人违反义务时的道德风险；（3）村委会、村集体、政府作为委托人难以避免其利用信托非法聚集土地，或利用其强势地位越俎代庖，侵犯农民权益；（4）在土地确权工作尚未完成、土地权属不明的情况下，将土地承包经营权经过多重委托或流转后再行信托，这种复杂化的设计，合同链条中任何一环的瑕疵都会对信托合同的履行产生重大影响。对农户而言，土地的社会保障功能也将因此而受到影响；（5）政府作为委托人，不利于厘清政府与市场的边界。

综上，从长久计，应当明确作为土地承包经营权人的农户的委托人地位。从规模经济的角度考虑，在土地信托发展的起步阶段，在法律法规许可或者有关部门的监管下，村委会、村集体和政府可以作为农户共同意愿的代表人代表农户与信托公司从事交易行为，但不属于信托关系的委托人。

（三）受托人。浙江绍兴、湖南益阳和福建沙县等地在信托公司正式涉水土地流转之前，已经初步探索土地流转信托模式。这些模式都是以政府为主导，受托人是由当地政府出资设立的土地信托机构。这些机构是一个服务性的机构，不属于严格意义的土地信托，更像是合作社经营的另一种形式。这些机构没有金融许可证，不具备融资属性，规模难以扩大。且政府的过多参与使其无法发挥应有的作用，土地所有权、使用权和受益权做不到完整分离，难以实现权属清晰、权责明确。为了使信托公司的融资功能和制度构建功能得到有效发挥，土地信托的受让方应当设定为专业的信托公司。实践中，随着中央不断释放的规范土地流转、土地确权等信号，土地信托业已成为信托公司重点关注的业务。在此背景下，将受托人限定为信托公司，不但符合信托法对受托人的界定也符合当下实情。

（四）受益人。受益人是在信托中享有信托受益权的人。信托法规定，受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织。委托人担任受益人则构成自益信托。根据信托原理，在信托关系终止时，信托财产回归受益人。只有在自益信托状态下，土地承包经营权才可以在信托关系终止时完整回归原土地承包经营权人。考虑到我国土地制度兼具的社会保障功能，受益人应当是拥有土地承包经营权的农户。

主要参考文献：

[1]高圣平.农地信托流转的法律构造[J].法商研究，2014.2.

[2]李莉.土地承包经营权信托流转中承包经营权人的权利保护[J].暨南学报，2015.2.

[3]黄震，吴罡.土地流转信托的现状与分析[J].南方金融，2014.6.