浅谈高校预算改革

陈凌庆 唐牧笛

【摘要】教育财政预算是整个国家预算的一个重要组成部分，可见高校预算改革不仅对其自身发展具有极其重要的作用，而且对国家经济社会发展有着不可忽视的作用。

【关键词】高校；预算；改革

高校预算是指学校根据本单位事业发展目标、工作计划和任务、年度综合财力预测，并结合上一年预算执行情况，依照法定程序编制的反映一定期间资源配置状况的财务收支计划。2015年11月，财政部、教育部联合发布的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》指出，我国启动中央高校预算拨款制度改革，国家对高校投入更加公平公正，强化政策和绩效导向，从整体上提升高等教育质量。目前高校预算管理的现行体制所谓教育财政预算，一是指国家为实现其扶助和发展教育的职能而筹措和分配教育财政资金的基本教育财政收入计划，二是指围绕这一基本教育财政收支计划的编制而进行的一系列专门财政管理活动。教育财政预算是整个国家预算的一个重要组成部分，可见高校预算改革不仅对其自身发展具有极其重要的作用，而且对国家经济社会发展有着不可忽视的作用。

一、现存问题

1、重数量，轻质量，忽略内涵发展。当前我国高校执行的是根据各高校的招生数和在校学生人数拨付生均定额的财政拨款。这容易导致高校过多扩大招生规模，争取更多的国家财政补助资金。尤其在教师队伍素质等质量投入不足的情况下，盲目扩大规模，不利于提高教学质量，也忽略了高校及学生个人的内涵发展。

2、收支预算存在不确定性，资金安排低效，专项经费更为突出。部分科研项目任务并非年内完成，跨年度预算执行很难做到当年完有效监督管理。比如985、211等专项经费的地方配套部分，在很多省市是滞后的，这就造成了高校账面上普遍存在较大数额的沉淀资金。尽管如此，仍然有吉林大学、中央民族大学、中国人民大学和中南大学四所高校的预算中不存在结转经费。在预算中近两年来，财政管理部门大力推动用活沉淀资金，数据显示32所高校结转2016年的经费合计356.1亿，减少了6.1%。

3、上报部门预算和学校内部预算从时间和总额上不一致，存在明显的“两张皮”现象。高校内部预算包括收入和支出预算，由校级和所属各级预算组成。收入预算包括事业拨款和学费收入，事业拨款由财政核定，学费收入根据学生数和物价部门核定收费标准确定。高校支出包括事业、经营、自筹基建和对附属单位补助等支出，其中人员经费和公用经费支出由高校根据校内政策确定，维持性专项和发展性专项支出预算由相关部门申报，人员经费由人力资源管理部门控制或由业务归口职能部门进行二次分配。高校预算留有传统预算编制的痕迹，因此造成了上报部门预算与内部预算内容上有所差异，上级部门难以实施有效学校内部预算监督管理。

4、高校腐败虑现，支出预算约束乏力，管理低效，影响正常事业有序发展。支出预算缺乏约束，难以实现资源有效配置，无法实现预算增值功能；经费使用部门在支出预算执行过程中热衷于想方设法争资金；不少高校的项目预算金额不公开，不准确，管理上无约束力，并且不少高校仍然存在“口袋预算”、“首长预算”，将校内预算基本上由行政领导和财务部门负责人敲定；以部门利益为重，导致一方面经费紧张，一方面浪费严重。在混乱状态中财务负责人往往权力过大且得不到有效监控，预算的公平性、公正性和效率受到影响，随意增加支出预算导致学校入不敷出，赤字大到一定程度学校就会紧急叫停。最终导致学校发展规划得不到落实，资源投向低效，事业发展受到威胁。

二、预算改革的方向

1、优化资金配置，促进预算民主化改革。优化财政办学资金配置以及采取特色发展引导专项资金，抑制中央高校盲目扩张规模和同质化发展，同时激励中央高校拓宽办学资金来源渠道，提升办学自主权。高校加大经费拨款透明度，更进一步公开资金使用情况，主要接受社会监督，让更多师生参与到校内预算和学校发展建设讨论中来，让学校行政、财务部门和师生共同决定资金的流向和流量，达到资金的优化配置。

2、激发高校创新活动，形成更加灵活的高校管理体制。改革面前全国所有中央高校设置项目，公平公正又公开，可以更好地调动各类中央高校竞争力，提升高校自身教学、文学、科技内涵。逐步完善中国特色现代化大学制度，健全高校内部治理结构，形成更为灵活的高校管理体制。

3、以绩效为导向，编制中长期财政规划为目标。以绩效为导向，从成本-效益分析结果确定支出，增强预算计划性，分析预算的执行程度，引入有效力的监督机制。完善国库集中收付制度，扩大公务卡使用权限，突破预算编制主体的局限性及预算不对称，提升预算透明性，及时规范调整预算。在一定条件下可以尝试编制中长期财政规划，实现跨年度的预算平衡。

4、编制综合预算，全面反映收支情况。科学制定高校发展战略，充分发挥预算在学校发展中的指导作用，避免预算与其偏离的现象。完善预算体系，既要全面预算，也要有二级部门预算，形成两级责任预算体系；经费安排使财权与事权统一。实现跨年度预算平衡，体现学校发展方针和重点投资方向，要坚持统筹兼顾、先急后缓、保证重点、勤俭节约的原则，既要实事求是，又要有超前意识，保证学校日常开支和前瞻性发展需要。

5、早日实现六化发展，为高校新型预算管理体系的构建奠定基础。完善预算管理制度、健全预算管理机构，实现预算编制流程透明化，执行过程严格化，调整顺序规范化，评价方法科学化，考核结果公平化。

三、意义

教育财务信息公开是依法治教的基本前提。高校财务信息公开是高校内部治理体系与治理能力现代化的关键环节。伴随国家对高校拨款模式的改革，专项经费将会大幅减少，更多的经费将会以整体拨款的模式下拨到高校。985高校在编制财务预算的过程中，将会获得更大的自主权。高校财务预算必须走向专业化，走向信息公开，走向跨部门协作。唯有如此，高校的“钱袋子”才能为中国特色的世界一流大学创建提供一个坚强而又灵活的财务保障体系。

【作者简介】

陈凌庆（1994—），女，重庆人，单位：四川大学经济学院，主要研究方向：财政与税务。

唐牧笛（1995—），女，辽宁鞍山人，单位：四川大学经济学院，主要研究方向：财政与税务。