武夷山列入国家公园体制试点的几点建议

黄培兴

摘 要：国家公园作为世界上保护地球环境较成功的机制，正不断被各个国家和地区所复制。当前我国推行的国家公园体制试点，是作为改革现有资源保护管理体制的切入点和突破口。武夷山被列入全国九个国家公园体制试点区域之一，是机遇，更是挑战，如何抢占先机，破解难题，迎接挑战，是武夷山人乃至全省人民需要共同面对与努力的。

关键词：国家公园；管理体制；武夷山；试点

中图分类号： G127 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）25-75-2

0 引言

2015年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》），确定了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9个国家公园体制试点省（市），要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点。武夷山被福建省选定为国家公园体制试点区域。

1 国家公园基本概念

国家公园，是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。世界上最早的“国家公园”为1872年美国建立“黄石国家公园”。美国国家公园为人类保护地球环境建立了一种较成功的机制，成为世界标杆被225个国家和地区所参照移植，建立了国家公园和保护区30350个，总面积相当中国印度面积之和，占地球面积8.83%。

2 武夷山保护管理机构现状

武夷山以其自然风光独树一帜，地貌景观奇特优美，九曲溪景观形象丰富多彩，变化无穷；世界同纬度带现存最典型、面积最大、保存最完整的中亚热带原生性森林生态系统；以及丰富的人文景观和历史文化遗存。于1999年被列入《世界自然与文化遗产名录》。武夷山申报世界文化与自然遗产的区域提名总面积为999.75㎞2，包括武夷山风景名胜区、武夷山自然保护区、武夷山古汉城遗址和九曲溪上游保护地带4部分。

2.1 武夷山风景名胜区管理委员会

1964年6月，经福建省政府批准成立武夷山管理处。后几经变革，于1990年3月，经福建省人民政府批准，更名为武夷山风景名胜区管理委员会，作为武夷山市政府派出的副处级行政单位，负责70㎞2的风景区的保护、管理、建设和利用。

2.2 武夷山国家森林公园

它隶属于武夷山风景名胜区管理委员会。2000年，根据武夷山市政府的决定，为加强九曲溪上游生态保护，将原属武夷山市林业局管理的程敦、四新两处采育场，成建制划归武夷山风景名胜区管理委员会管理，公园总面积82㎞2。

2.3 福建武夷山自然保护区管理局

1979年4月，经省政府批准建立福建武夷山自然保护区。后几经变革，于1990年5月，经福建省编委会批准，更名为福建武夷山国家级自然保护区管理局，隶属福建省林业厅，为省财政核拨的事业单位。负责自然保护区565.27㎞2的保护、科研、发展、宣传教育等工作。

3 现有保护管理体制存在的问题

客观上说武夷山经过几十年的发展，无论在保护管理还是开发利用方面都走的全国同行业的前列，也取得了骄人的成绩，得到有关国内外专业人士和社会各界的充分肯定。但也存在着无法克服问题。

3.1 条块分割

武夷山现有保护管理机构存在着条块分割的情况，即福建武夷山自然保护区管理局系省直部门领导，属条管单位；而武夷山风景名胜区管理委员会、武夷山国家森林公园系武夷山市领导，属块管单位。多头管理势必造成画地为牢，各为其主增加了协调上的困难，也同时造成遗产地保护目标的下降和效力的低下。

3.2 缺乏全局发展战略思维

管理机构的条块分割，在发展规划上守望着各自一亩三分地，必将各自为政、各寻其路，无法形成武夷山发展的全局观念，无法向世人展示武夷山整体资源优势，又何谈做强做大提升发展。

3.3 管理与经营不分

现有的管理机构都存在或多或少的经营情况，也存在着不同程度的政企不分的现象，这种情况造成其一，为追逐利益的最大化，在利益与保护发生冲突时，往往会追求利益。其二，由于政企不分也在一定程度上分散管理者的精力，势必影响了保护的力度。

4 对武夷山国家公园体制试点的几点建议

《方案》就试点区域内容明确了五项要求，主要包括：突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展。在此，结合《方案》要求的内容做些探讨。

4.1 加强武夷山生态环境体系的保护

《方案》强调，“试点省份要坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位，试点工作要最大限度服务和服务于保护”。对此，武夷山应开展一次生态环境的全面调查摸底，寻求与科研院所的配合，利用现有科技手段进行记录整理，为制定武夷山的总体保护规划提供准确资料。

4.2 科学规划武夷山试点的功能区域

科学合理地规划武夷山国家公园的功能区域，是确保武夷山今后保护与合理利用的基础与前提。依照武夷山的遗产和景观价值的不同，参考现已形成的功能区域，组织相关专家组进行认真分析，科学规划。①可将现有武夷山自然保护区设为核心保护地带，不得在原有的核心区及缓冲区开展旅游和经营活动。②现有武夷山风景区和武夷山国家森林公园，作为今后武夷山国家公园为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和主要场所。同时坚持区内游览，区外住宿娱乐等原则。让游客既享受旅游带来的快乐，又能确保景区旅游资源的永续利用。

4.3 法律法规是资源保护管理的依据和手段

美国不仅有以国家名义制定的《国家公园基本法》，各公园还有根据授权法制定本公园的法规，如美国的第一部授权法《黄石公园法》等。武夷山现有管理部门虽然也出台了一些法律、法规等文件，但基本都以其主体名称命名，如《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》、《福建省武夷山景区保护管理办法》等，在整合建立武夷山国家公园后，一旦主体不存在，其原有的法律规定文件就不宜再继续使用。因此，作为试点区域武夷山也应有所考虑，并及早启动制定相关法规的先期准备工作。

4.4 建立统一、规范、高效的管理机构

《方案》明确，“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”。针对武夷山现有管理机构情况，建议设立一个相对高级别的管理机构，可考虑在省级层面设计，以便协调省里部门和地方的关系与利益。

4.5 保障管理经费

国家公园要建设成为既要保护好武夷山生态系统的原真性、完整性，又要为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，其保护管理费用是不可缺少的。而现有的几家管理机构都不同程度地存在着经费不足或根本没有的情况。按照国家公园的体制设置要求，一旦取消或降低门票价格，其保护管理费用将无处着落，因此，管理保护经费的保障机制也应给予及早明确。

4.6 明晰资源权属

公共自然资源不清，资源权属不明晰，在全国其他风景区、保护区等都有不同程度的存在。因此，资源权属明晰，并建立使用协商机制，也是建立国家公园所要解决的主要问题。①对武夷山国家公园区域内的所有资源进行全面调查摸底，确认权属关系。②制定出使用集体所有资源的补偿管理办法，按不同资源类型，不同用途形式，采用如征收、租赁或以股权等方式。

4.7 创新经营管理

《方案》提出“合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等”。同时明确要求国家公园要实行管理权与经营权分离。因此，武夷山在创新经营管理方面也值得探索，①应当去除行政化，公司机构、人员要大幅瘦身，运营管理上要去除官僚思维。②建立完善游客管理、门票与竹筏预订机制、利用科技手段并规范充实景区解说文本以及景点标识标牌等③建立健全选人用人机制和奖励惩戒制度。④探索适合武夷山的特许经营权管理模式。

5 结论

国家公园体制试点作为我国资源管理体制改革的手段，是一项复杂而艰巨的系统工程，它关系到方方面面，武夷山作为福建省的试点区域其机遇与挑战并存，对此，要有充分思想认识，积极的态度和高度的责任感。在全国倡导大众创业，万众创新的大好形势下，以及在全省人民的支持下，拿出当年申报“双世遗”的精神状态，破解难题，迎难而上，开创新局面。