浅谈丹麦瑞典法律制度的几个问题

王爱华

内容摘要：法律制度是用以规范国家各方管理、调整各种社会关系的制度总和，完备的法律制度对于国家治理十分重要。笔者通过介绍丹麦瑞典两国的检察制度、检警关系、打击和预防贪污贿赂犯罪等问题，以期对我国相关制度的完善起到借鉴作用。

关键词：检察制度 打击和预防贪污贿赂犯罪 启示

一、检察制度及检警关系

丹麦检察署与警察署同属于行政机关，均隶属于司法部。司法部长既是检察署的最高领导，也是警察署的最高领导。司法部长拥有任命检察官的权力，普通检察官由司法部长直接任命，而总检察长、地区检察官、警察专员等高级检察官，则由丹麦女王基于司法部长的建议任命，然后由司法部长副签任命书。

丹麦的检察机关与审判机关相对应，分三级：总检察署、地区检察院、区级检察院。总检察署的职责首先是负责全国检察工作，包括行政领导、培训、发布一般性指令和案例指导，给司法部长提供立法建议与国际合作。其次是对最高法院的案件出庭支持公诉。还要受理对地区检察官决定提出异议的复议案件。例如对有关警察的投诉案件。总检察署下设严重经济犯罪检察办公室和国际犯罪检察办公室，与地区检察院平级。

丹麦地区检察院根据地域划分为东部和西部两个地区检察院。地区检察院的主要职责，首先是负责在高级法院的上诉、抗诉案件。其次是给警察专员办理刑事案件给予一般性指导和个案指导，对警察侦查终结的重罪案件决定是否提起诉讼。最后是监督地方检察官和警察依法履职，调查并处理对警察行为的投诉，包括调查起诉警察在履行职务过程中实施的犯罪行为。

丹麦的基层检察院采取检警一体原则。丹麦共有12个警察局，每个警察局局长既是警察专员，也具有地区检察官身份。一个基层警局一般有3名正式检察官和若干助理检察官。关于检察权的分配，具体是：（1）对于轻微案件，如交通肇事、扒窃、小额毒品案件等不需要判处刑罚的，由受过专业培训的警察承担起诉任务。（2）对于可能判处刑罚的案件，由检察官决定是否起诉。（3）对于恐怖主义犯罪等特定案件，由总检察署审查后，提交司法部，由司法部长以检察官身份起诉。

在警察局，警察是侦查主体，有义务保证侦查工作的正当性。检察官与警方合作办案，但不介入侦查活动，仅当侦查终结后，检察官才能看到案件，进行审查，决定是否起诉，如认为证据不足、不符合起诉条件的，可要求警察补充侦查后再移送起诉。

与丹麦相类似，瑞典的检察机关和警察局虽都有各自的最高领导，但两个机构均附属于司法部长。检察官和警察在刑事案件的侦查、起诉过程中联系紧密。在基层，检察官和警察在一起工作，但检察官不参与侦查，只是对一些重大复杂案件的偵查活动进行指挥，以保证侦查的相对独立。对一些轻微犯罪案件，警察可以作出处理，如需要作为刑事案件追究，必须经过检察官审查同意，检察官最重要的工作就是审查起诉。

二、瑞典打击和预防贪污贿赂犯罪

瑞典作为北欧国家的典型，在权力机关的运行方面一直保持高度清廉。即使瑞典国王开私家车违反交规闯红灯，交警也会当即开出罚单，国王必须自觉执行。瑞典反贪局由1名主要负责的检察官和8名检察官组成，并由3名审计人员提供协助。任职反贪局的检察官均有丰富的查办经济犯罪、组织犯罪、跨国犯罪的工作经验。此外，在警察系统里有20至30位警察专门负责为反贪局提供协助。

瑞典反贪局每年办理的贪腐案件并不多，平均每年80至100件，主要是行贿、受贿犯罪。“贿赂”包括奖励、现金、有价证券、利益承诺、物资、服务、旅游、参股、折扣、食品住宿等。对受贿者来说，“贿赂”不需要有很多的价值，但要有足够的吸引力。贪污贿赂案件的线索主要源自新闻、网络等媒体。因为瑞典的媒体和民众监督意识较强、热情较高，对破坏政府形象、破坏公平竞争秩序的行为，会随时曝光。此外，瑞典法律规定无论私企、公职单位及人员都不可贪污腐败，给公职人员或单位行贿，会加重处罚，最高可判处6年监禁。

在查办贪污贿赂案件时，瑞典反贪部门依靠银行，查询流水账目，从不正常的零散现金流入手进行。瑞典银行规定，客户取1万克朗以上现金，要说明用途，并且银行会通知警察局经济侦查处；客户转款到境外或从境外入账，银行也要通知警察局。因此，在瑞典，贪污贿赂案件的行贿人只能做假帐套取现金。即使反贪局找不到行贿犯罪的确切证据，也会以违反会计法对其起诉。此外，瑞典特别重视反腐的国际合作，与国际经济合作与发展组织、世界银行等机构长期保持密切联系，特别是对世界银行资金参与的项目，一旦出现异常，世界银行就会通知瑞典银行和瑞典检察院的反贪局。

三、瑞典议会监察专员机构

根据宪法，1809年瑞典设立议会监察专员，作为专门的监督机构。议会监察专员由议会授予监督权，并接受议会监督，与任何政党无关联和利害关系，以保持监督政党的中立公正性。目前，瑞典有4名经议会任命的监察专员，每人负责一部分领域的监督职责，并由10名左右曾经担任过法官、律师的助手协助工作。

具体而言，议会监察专员的主要监督职责是代表人民监督政府、司法及公共服务机构履职行为的合法性，以确保公权力的运行遵守宪法和法律，保障公民的基本权利不受侵犯。因其独立于政府、司法及其他社会机构，所以具有独立的立场，调查不受限制，包括国家秘密。议会监察专员收到的各类投诉在逐年增加，现在已经达到每年7000余件。通过独立调查，议会监察专员向有关部门提出批评纠正的意见建议，责令有关部门改正，或者向议会提出立法或修改立法的意见。对于发现有重大违法行为的公职人员，议会监察专员可以以法律授权的检察官临时身份予以起诉，追究其法律责任。此类情形约占全部投诉的30%。投诉内容如果不涉及国家机密，那么整个监察活动必须向社会媒体公开，而不仅仅是最后的调查结果。议会监察专员机构通过媒体宣传自己的工作、接受媒体的监督，同时借助媒体力量更加有效的敦促政府或有关部门主动纠错。在投诉调查处理完毕后，议会监察专员还要听取被投诉人的意见并结案。

此外，议会监察专员每年还要向议会提交年度报告，汇报本年度政府、司法、其他社会机构、企业的法律实施情况及公民投诉的主要领域、主要问题及整改情况。如今，它对社会进行全方位的监督及投诉处理机制，已逐步成为政府等公共机构与普通民众之间沟通的桥梁，在解决申诉投诉、化解社会矛盾中发挥着积极作用。

总之，瑞典议会监察专员制度运行200多年仍具有生命力，且为越来越多的国家、组织借鉴效仿，很重要的原因在于其对社会各界及民众的投诉、申诉等，都给予接待，并根据所反映问题性质展开调查，予以反馈，公开调查过程及结果，使一些问题、矛盾及时得以解决。既保护了投诉者的知情权，又化解了不安定因素。

四、瑞典的人权保护制度

丹麦瑞典都很重视人权保护，尤其重视与国际人权保护标准的接轨。作为欧盟成员国，两国在人权保护问题上，《欧洲人权公约》是其主要法律依据，可直接适用，并优于国内法。

国家权力机关执法中，程序合法意识很强，充分尊重公民权利。例如一旦报案后警察介入，案件调查结束，无论结果如何，警察一定要反馈给当事人。议会监察专员受理投诉后，其处理结果也要予以反馈。其次，限制人身自由的羁押手段很少使用。瑞典刑事犯罪涉案人员的羁押率只有1%，非常低。如果需要继续羁押，检察官第2周必须当面向法官说明理由，是否继续羁押，由法官决定。检察官不提供理由或理由不充分，被羁押人将会得以自动释放。此外，对未成年人实施特殊的保护。在办理涉及未成年人的案件时，充分体现儿童利益最大化原则，对受虐儿童、涉毒及精神病家庭的儿童，采取专门有效的措施予以隔离保护；对被害的未成年人采取特殊的家庭式询问方式，并予以录音录像，以录音录像代替出庭作证，避免对其二次伤害。对青少年犯罪，除重罪和团伙犯罪，不予羁押，且规定在6周内要审结案件。法院在量刑上也呈现出轻缓化的趋势，多以提供社會服务作为处罚方式。

加强与社会人权机构和非政府组织合作，积极开展对公职部门人员的人权知识普及教育及培训，也是瑞典人权保护的一大特色。瑞典在2002年制定了全国人权计划，主要目标是缩小瑞典国内立法、行政执法理念与国际人权标准的差距、逐步提高公民的人权觉悟和意识，加强各机构、各组织之间在人权教育方面的合作。为了落实这个全国性人权计划，瑞典司法部采取了与地方政府部门会谈、培训机构人员、培训政府公务员、网络宣传、翻译国际文件等方法。通过全国性的教育培训，让社会各界深入了解国际人权标准。

五、启示

笔者认为，我国可以在以下方面学习借鉴丹麦瑞典两国的先进做法。

首先，坚持检察官客观义务。丹麦瑞典的检察官虽然可以指挥警察调查取证，但不能强迫或干涉警察执法，以保障警察执法的独立性。指挥主要体现在促使警察的调查取证及侦查活动更加有效，更加全面了解案件真相，而非着力于监督警察的违法行为。所以要求警察不仅要收集有罪证据，也要收集无罪或罪轻证据，确保有罪的人受到追究、无罪的人受到保护。检察官收到警察移送的案件后进行全面审查，指控有罪证据不能达到定罪程度或胜诉希望不大的，有权退回警察局继续侦查。案件一旦被提起公诉，只要不是检察官故意违背事实和法律而导致不该诉的诉了，被判无罪，检察官不承担任何责任。此外，下级院向上级院每6个月报告工作、议会监察专员监督等社会各方监督，都是有效保障检察官客观履职的有效方法。由于沉默权制度、律师值班制度、抗辩制度、议会监察专员等制度系统完善，两国警察刑讯逼供的情况极少。

其次，加强人权司法保障，坚持证据标准，完善羁押审查制度。检察官办案时，以中立者的身份和视角全面审查证据，以证据充分与否决定是否定罪起诉。在坚持客观公正时，体现的是对犯罪嫌疑人人权的保护。超低羁押率反映了两国以非羁押为常态、以羁押为例外的执法理念。我国现行《刑事诉讼法》增加了逮捕后羁押必要性审查制度，在尊重和保障人权方面也取得了实质性的进步。

再次，多方沟通协调，发挥社会组织的积极作用。北欧的反歧视协会、社会福利机构、幼教中心等诸多民间组织对一些案件中涉及到的人权保护、未成年人保护等问题，都主动参与、协助调查、提供帮助，并辐射到相关部门。这样既可以减轻司法机关的办案压力，也有利于未成年人的帮教矫治，同时对维护社会的和谐稳定也具有积极意义。此外，也需要进一步加强教育宣传，形成人权保护共识。丹麦瑞典的人权教育在社会公众中十分普及，覆盖面广。一些高校、研究所、民间组织都致力于传播、研究和培训人权文化，并渗透到法学教育中。

此外，强化源头治理贪污腐败。丹麦瑞典在惩治贪污腐败的同时，更加注重从源头上预防贪污腐败的发生。首先在制度设计上，注重建立“不能犯”的防范贪腐机制。例如建立银行个人诚信系统，支付结算采取转账形式，支取大额现金说明理由并报备等。公开是贪腐最大的敌人，政务公开、执法公开，主动接受社会各界及媒体的监督，在阳光下工作执法，始终是预防贪污腐败的良方。其次通过严厉打击贪污腐败犯罪，形成“不敢犯”的高压态势。一旦发现贪腐案件，严厉查处不遮掩。此外，重点加大打击行贿犯罪，对行贿人同样严惩。高福利的生活保障，也使两国的公职人员、私企业主“不愿犯”。生活安逸富足，无需冒着失去自由、失去尊严、失去信用的风险犯罪。

最后，重视对检察官能力的培养。检察官始终是通过层层选拔而来的社会精英。例如丹麦人口564万，只有700名检察官，而瑞典人口955万，只有900名检察官。在丹麦，检察官的选拔非常严格。必须具备法律硕士以上文凭，经过5年全日制大学学习毕业后，先向政府申请做检察官，批准后做3年助理检察官，然后被派至各警察局任职工作。其间要进行3年的基础培训，培训内容包括了解组织结构、工作目标意义、执法理念培养、独立工作技巧传授、语言表达和如何与媒体沟通等，以获得专业的工作能力。经过考试、考核合格后，才能成为一名正式检察官。随后就是常态化的培训轮岗。在瑞典，检察官有较大的权力和独立性，上级无权干涉下级是否决定对一件案件予以立案、起诉。相同级别的检察官之间也不能相互干涉彼此决定。一些重大案件，检察官领导指挥警察工作，并决定是否拘留、逮捕。因此，对检察官的素质要求较高，对检察官能力的培训也是长期的。这种培训包括授课、研讨、下派、上挂、轮岗锻炼等，检察官任职的前10年必须在不同级别的检察院工作，包括最高检察署。这已成为系统的培养制度，由瑞典司法部统一组织。

随着我国司法体制改革的深入推进，司法责任制的逐步落实，对执法者的能力素质提出了更高要求，为更好的执法办案，我国的检察官也需要全方位的学习培训，不断提升法律专业素养和履行法律监督权的能力。