浅议民事检察监督中引入听证制度

袁书广

内容摘要：随着《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的出台以及《民事诉讼法》的修改施行，基层检察机关的民事检察工作的监督内容发生了重大变化，息诉工作压力不断增大。本文以B区检察院2014年和2015年案件数据为例，采取实证研究方法，论证了民事检察监督中引入听证制度的必要性和可行性，并进行了听证机制设计。

关键词：民事行政检察 听证 必要性 可行性

1990年民行检察办案规则中首次提出了公开听取当事人意见，直至2013年最高人民检察院通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）明确规定了听证程序。随后，民事检察监督听证制度作为检务公开的一种方式所彰显的重要作用，逐渐被各地检察机关重视。

一、民事检察监督案件审查处理现状分析——以B院2014年、2015年案件数据为例

（一）作不支持监督申请决定案件逐年增多，息诉压力增大

近年来，随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相继修改实施，检察机关受理的申请监督案件经法院一审、二审、再审程序后，监督标准更加严格，启动监督程序更加谨慎。2014年，B院作不支持监督申请决定案件占审查民事行政申诉案件总数的42.9%。2015年，B院作不支持监督申请决定案件占审查民事行政申诉案件总数的58.8%，年增长率66.7%，可见，需要作息诉工作的案件越来越多。同时，由于申请监督人经历了一审、二审、再审，对司法机关心里抵触较大，在收到不支持监督申请决定书后，申请监督人情绪激动，极易引起缠诉闹访，结案后三次以上接待当事人进行释法说理比例逐年加大，2015年B院此类工作占全年息诉工作量的46%，息诉工作的难度也逐渐加大。

（二）作出监督决定案件，法院采纳率逐年下降

2014年，B院向法院制发检察建议采纳率为75%，提请抗诉采纳率为100%。2015年，B院向法院制发检察建议采纳率为50%。采纳率低的原因比较复杂，主要原因：一是涉案法律问题存在争议，学术界和司法实践认识不统一；二是检察机关与法院处理同一案件考虑的相关因素不一致。无论何种原因导致案件决定未被采纳，B院均承担案件的息诉责任。因而需要检察机关在办理民事检察监督案件过程中不断强化审查标准，进而提高案件质量。在息诉压力不断增大的情况下，引入听证制度，解决息诉难题，值得进一步探讨。

二、民事检察监督中引入听证制度的必要性

（一）司法民主的需要

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民代表大会是人民行使国家权力的机关，检察机关由其产生，对其负责。各级检察机关设置检察委员会，以民主集中制为原则，讨论重大疑难案件、决策等重要问题。各级检察机关设立人民监督员，并接受其监督。2006年6月26日，最高人民检察院出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，“检务公开”使检察权在一定程度上接受了监督。这些都是司法民主的体现。但现实情况是：有些申诉案件当事人依然选择“信访不信法”，对检察机关做出的处理决定心存疑虑，存有抵触情绪。因此，迫切需要建立一个行之有效的监督平台，把问题摆在明处，把观点亮到桌面上，接受社会公众的审视和评价。在办理民行申诉案件中引入听证制度，可以增强监督的透明性，将案件公开置于公众视野之下，在一定程度上能够解决由于申诉人主观原因产生缠诉闹访的现象，提升息诉工作效果。

（二）遵循司法规律化解社会矛盾的需要

近年来，随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，公民的法律意识逐渐提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器，捍卫自己的权利，但很多群众法律知识理解片面，“缠诉闹访”现象不断出现。公开听证程序为双方提供了一个对话交流平台，有助于消减因认识分歧和程序瑕疵带来的不满情绪，能够满足社会公众利益表达、追求公平正义的公权要求和意愿，从而有效化解矛盾，减少群众不满给司法带来的冲击和损耗，为“案结事了”奠定基础。[1]

（三）提升检察机关司法公信力的需要

司法公信力，是社会公众对国家司法权力实施过程及结果的信任与信用程度。司法公信力的高低，直接关系到司法权威以及社会的和谐稳定。随着自媒体时代的到来，公众可以第一时间通过网络获得各种正面和负面的新闻信息，而负面新闻往往比正面新闻更吸人眼球，也更容易令人记忆深刻。听证制度的引入，通过给当事人充分发表意见的机会，让其亲自参与到案件审查中来，给其直观的展现司法的公开、公平、公正。有助于破除民众对检察机关的神秘感，改变网络文化对司法机关的错误认知，增强民行检察工作的公开性和透明性，提升民行检察审查决定的公信力。此外，通过听证程序，检察机关可以广泛听取听证员对案件的评析意见，能够为需要作出监督申请的案件，提供更多理论支撑，提升办案质量。

三、民事检察监督中引入听证制度的可行性

考察一项新制度是否应该制定，能否得到正确执行，必须对其执行的可行性进行论证，这种论证，主要应该从该制度所依据的法律基础和实践中的可行性两方面进行。

（一）法律基础

最高人民检察院1999年5月10日通过的《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》（以下简称《试行规则》），实际上是确立了民事检察听证制度。因为听证的核心内涵是听取当事人的意见，而公开听取当事人陈述也正是要听取当事人对申诉案件的意见。所以，《试行规则》在我国确立了民事检察听证制度，但规定比较简略，从形式上也没有采用“听证”一词。2013年9月23日，最高人民检察院通过《监督规则》，在第5章第2节已经明确规定了听证制度，并且对听证程序参加人員、听证顺序、听证秩序等进行了一定细化，这为检察机关开展听证程序奠定了法律基础。

（二）实践基础

许多地方检察院也在《监督规则》的基础上制定了本院的听证规则，取得了很好效果。例如，山东省青岛市人民检察院于2012年就开始推行在民事申诉监督案件中引入公开听证机制，并且制定了《青岛市人民检察院民事行政申诉案件公开听证实施办法（试行）》，一年举办听证会280余场，取得了很好效果。2014年天津市人民检察院第二分院、宁河县人民检察院也开展了民事检察监督听证程序。这些实践中的尝试和经验，为检察机关推行民事检察监督听证程序奠定了实践基础。

四、民事检察监督中引入听证制度的设计

（一）听证应遵循的原则

在民事检察监督听证实践中，必须遵循公开、公平、公正的原则。

1.公开原则。民事检察监督中引入听证程序是对检务公开的进一步深化。这就要求听证程序必须坚持公开原则，具体表现为，民事检察监督案件听证程序除以下三种情形：（1）案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；（2）一方当事人不愿意参加公开听证的；（3）具有其他不适合公开进行听证情形的，其余均应当公开进行。而且，听证程序必要时可以邀请有关媒体旁听。

2.公平原则。公平原则要求检察机关对于双方当事人要平等地对待、平等地保护双方当事人的诉讼权利，给双方当事人提供平等的参与机会。在听证过程中，双方当事人都有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。听证程序主持人不应进行不适当的限制。

3.公正原则。公正原则要求检察机关在听证过程中要保持客观中立，做到不偏袒一方当事人。具体表现为回避原则的适用，当事人及其代理人认为听证员与案件有利害关系，可能影响公正处理的，有权申请回避。申请回避的应当说明理由。听证员的回避由检察长决定。

（二）听证的范围

《监督规则》对听证制度作出了明确规定，这具有进步意义，但对于听证适用范围却没有明确界定。本文认为，对于下列民事检察监督案件可以召开听证会，对涉案事实、证据及适用法律进行公开陈述、示证和辩论，充分听取听证员、当事人的意见，依法公正处理案件。

1.存在不稳定因素的。存在不稳定因素是指案件一方或双方当事人人数众多，当事人情绪激动、行为极端，有进京上访隐患或者行为等风险评估等级较高的案件。

2.在本辖区有重大影响的。重大影响指的是案情复杂、涉及范围广、诉讼标的的金额较大、案件可能或者已经被各级媒体关注，可能或者已经引起舆情关注的。

3.事实认定及法律适用有重大分歧的。重大分歧指的是案件承办人在审查案件过程中发现，案件事实及法律适用存在认识分歧，经部门集体讨论仍难以统一意见的情况。

4.其他有必要召开听证会的。听证范围的具体设计能否涵盖所有适用听证的民事诉讼监督案件有待实践证明，而且一项制度的创立往往具有滞后性。为了避免需要听证的民事诉讼监督案件未纳入听证范围，导致听证程序不能启动，进而影响当事人权益，遂设定该兜底条款。

（三）听证的程序设计

在对司法实践中民事检察监督听证程序进行梳理、整合的基础上，结合《监督规则》第5章第2节关于听证的规定，本文认为，应从以下几个方面设计听证程序。

1.听证的提起。《监督规则》第57条第1款规定，人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。这是检察机关依职权启动听证程序方式。本文认为，为了充分保障当事人权益，体现司法公正，提升司法公信力，应设计依申请启动听证程序方式。民事诉讼监督案件当事人认为申请监督案件符合听证范围的，可以向检察机关提出申请。不过为了防止当事人滥用权利，浪费司法资源，同时应规定由检察机关经审查作出是否同意启动听证程序的决定。

2.听证的准备。（1）确定参加听证的人员。参加听证的主要有主持人（即案件承办人）、书记员、申请监督人及其他当事人、听证员，必要时可以邀请相关媒体旁听。其中听证员主要是《监督规则》第57条第2款规定的与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士。但本文认为，为了查清案件事实，也可以邀请本院控申部门、上下级检察院的民事行政检察人员、原审法官等人员参加。（2）提前告知，人民检察院组织听证，应当在听证3日前通知参加听证的人员，并告知听证的时间、地点。

3.听证的举行。听证应当按照下列顺序进行：（1）主持人公布听证事由，宣布听证员和其他参加人员名单、宣布听证纪律，告知当事人有关听证的权利和义务，询问当事人对听证员是否提出回避申请；（2）主持人介绍案件诉讼经过以及听证会的议题；（3）申请人陈述申请监督请求、事实和理由；（4）其他当事人发表意見；（5）申请人和其他当事人提交新证据的，应当出示并予以说明；（6）出示人民检察院调查取得的证据；（7）案件各方当事人陈述对听证中所出示证据的意见；（8）申请人和其他当事人发表最后意见；（9）听证主持人宣布听证结束。有些学者认为应当在主持人宣布听证结束前加入听证员对案件评议及宣布评议意见环节，但本文认为，这种做法并不可取，应在听证结束后再进行评议，将评议意见记录在案即可。因为在民事检察监督中引入听证程序的最终目的是为了理顺当事人情绪，化解矛盾纠纷，最终息诉止访。而多数听证员均未从事过法律工作，做出案件处理意见时容易受案件当事人家境、生活现状、当事人陈述等外在因素的影响，感性认知较重，缺乏理性思考，这就可能出现听证员的评议意见与检察机关最终出具的法律文书意见不一致的情况，此时对检察机关作出决定不服的一方当事人，认为在听证程序中专家委员尚且同意自己观点，而检察机关却作出相反的决定，决定不能被信服，容易引发缠诉闹访。

4.听证的结果。听证结果并不是案件的最终处理结果，需要对二者的关系和案件的决定进程进行明确。具体设计为：案件承办人应当根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法提出对案件的处理意见。经部门集体讨论，负责人审核后，层报检察长决定。案件的处理意见与听证评议意见不一致，按照《监督规则》应当经检察委员会决定的，层报检察长审批后，提请检察委员会决定。

注释：

[1]参见丁雪芹、朱辉：《民事申诉案件听证制度的实践》，载《中国检察官》2014年第7期。