浅谈监外执行检察监督实践中的原因及其对策

胡娟　黄立照　舒金养

内容摘要：相对于监狱、看守所内执行刑罚而言，监外执行是指对罪犯不予关押，放在社会上交由基层司法行政机关、公安机关和基层群众自治组织进行监督、考察、管理的一种刑罚执行方式。近年来，刑罚执行相关职能部门在对监外执行罪犯交付执行、变更执行、终止执行等环节问题突出，监外执行罪犯脱管漏管、管理失控、重新犯罪等现象也日益增多。本文笔者通过对实践中监外执行检察监督所发现的问题及其产生原因进行剖析，进而提出相应的对策建议。

关键词：监外执行检察监督 原因 对策

一、监外执行检察监督存在问题的原因分析

（一）监外执行罪犯底数信息“失真”的原因分析

检察机关与司法行政机关掌握的监外执行罪犯底数等信息不一致，主要是由于二者之间缺少动态信息数据的互通平台。以本辖区为例，法院将适用监外执行的刑事判决书、决定书送达院案管、公诉部门，刑事执行检察部门则从案管、公诉部门获取监外执行罪犯的相关判决信息、决定暂予监外执行情况，并将监外执行罪犯的刑期等基本信息登记录入监外执行检察台账。但根据实际调查情况来看，司法行政部门与检察机关刑事执行检察部门二者掌握的监外执行罪犯底数等信息有出入，经分析，具体原因在于：一是没有坚持“两见”原则。司法行政部门接收监外执行罪犯坚持“两见”，即“见人”“见档”才进行登记入矫，实践中却经常出现“人档”不交付或者不及时交付的情况，导致部分监外执行罪犯不能及时被登记入矫；二是针对本级人民法院一审的刑事判决、裁定，被告人提出上诉或者同级检察机关认为确有错误时向上一级人民法院提出抗诉，若二审法院改判或发回重审，刑罚执行内容很可能已变动，而检察机关刑事执行检察部门掌握的此类二审、再审判决法律文书极少，导致监外执行检察台账中的部分信息“失真”；三是司法行政机关对监外执行罪犯接收入矫时，以实际居住地为原则，对于在本辖区适用监外执行但无固定住处的罪犯一般未纳入辖区社区矫正监管范围，尤其是那些异地法院判决适用监外执行、长期在外务工且在外已有固定住所的本辖区罪犯。检察机关通常因无法具体核实每一位监外执行罪犯真实居住地情况而导致掌握的信息产生“盲点”。四是司法行政机关对部分监外执行罪犯提请变更执行或者因特殊情况（如监外执行期间死亡）决定终止执行后，相关信息未及时通报检察机关，导致二者之间的监外执行罪犯信息数据不相一致。

（二）监外执行罪犯交付执行脱节问题原因分析

监外执行罪犯在交付执行环节屡屡出现脱节问题，主要是由于审判机关、监狱、看守所、司法行政机关在对监外执行罪犯交付执行过程中缺乏必要的沟通和交流机制。以本辖区为例，司法行政机关通常接收入矫的监外执行罪犯主要来源有：一是本辖区法院和异地法院判决、裁定或决定适用监外执行且实际居住地在辖区内的罪犯；二是省级监狱管理机关批准暂予监外执行且实际居住地在辖区内的罪犯。一般情况下，针对本辖区法院判决或决定适用监外执行的罪犯，司法行政机关能够及时予以登记接收入矫。但对于异地法院判决、裁定、决定适用监外执行和异地省级监狱管理机关批准暂予监外执行的本辖区罪犯，司法行政部门常常无法登记接收或者不及时登记接收。经分析，主要是因为：一是异地法院自适用监外执行的判决、裁定、决定生效后存在遗漏、迟延送达相关执行法律文书；二是适用监外执行的罪犯不回或者不及时回居住地县级司法行政部门报到；三是异地司法行政部门不核实监外执行罪犯实际居住地，而以户籍地為由拒绝收纳监外执行罪犯，导致本辖区司法行政部门与异地司法行政部门之间因执行地争议而无法对部分监外执行罪犯及时入矫。

（三）基层社区矫正机构虚管问题原因分析

基层社区矫正工作中存在虚管问题，原因主要有：一是基层社区矫正人员力量薄弱，存在“一人司法所”的实际情况。司法所不仅承担社区矫正工作，还承担着辖区平安稳定、民事调解等其他工作任务，导致无法全面落实各项监管措施，社区矫正工作存在诸多不足之处；二是基层社区矫正机构公务经费欠缺。据调查，本辖区基层社区矫正机构开展矫正活动缺乏经费支持，导致社区矫正日常监管措施无法有效开展；三是部分基层社区矫正工作人员存在“多一事不如少一事”的不作为心理，使社区矫正活动的开展流于形式。

（四）监外执行检察监督工作机制不健全问题原因分析

一是相关法律法规不完善，关于监外执行检察监督的内容、范围及相应的责任处理规定不明确；二是检察机关内部及与审判机关、执行机关之间缺乏有效沟通协作，在监外执行罪犯法律文书、信息数据等共享方面存在欠缺，且监督手段单一，刚性不足。

二、完善监外执行检察监督的对策建议

（一）建立监外执行罪犯信息共享平台

针对各职能部门之间监外执行监管工作信息不通、衔接不紧密等问题，建议以网络为载体，建立公安、检察、法院、司法等部门互联互通的信息平台。法院、监狱、看守所通过信息平台，及时发布监外执行罪犯的交付执行情况；司法行政部门通过信息平台，及时发布监外执行罪犯的接收、管理、教育、考核、奖惩、变更执行、终止执行等执行情况；检察机关通过信息平台，及时发布监督纠正监外执行活动违法违规行为等检察情况。交付执行机关及执行机关通过信息平台，将监外执行罪犯各个环节的基本信息向检察机关通报，便于检察机关对监外执行工作开展动态监督。

（二）检察院、法院、监狱、看守所、司法行政等部门之间构建监外执行无缝衔接工作机制

检察机关应加强与法院、监狱、看守所、司法行政部门之间的有效沟通协作。建议成立由公、检、法、司、综治办共同参与的处理监外服刑人员脱管、漏管、违反治安管理、违法再犯罪等问题工作小组，建立联席会议制度，定期举办联席会议，针对监外执行罪犯在交付执行环节、监管活动环节、变更执行环节、终止执行环节所存在的问题进行双向制沟通解决。建立监外执行巡回检察监督机制，定期检查、通报监外服刑人员脱管、漏管等违法违规问题。

（三）多方沟通协调，强化基层社区矫正力量，立足检察监督职能，督促基层社区矫正机构依法履行职责

针对当前基层社区矫正机构面临的人员力量不足和经费难以保障的问题，建议检察机关加强与地方党委政府、县级司法行政部门之间的沟通协调，争取相关职能部门加强对基层社区矫正机构人员配备及经费保障的支持工作，以此壮大基层社区矫正力量，建立健全各项工作制度，有效落实各项监管措施，开展各项社区矫正活动。同时，检察机关应积极探讨在乡镇设立社区矫正检察室，加强对基层社区矫正工作的有力监督，及时纠正社区矫正工作人员监管不力、执法不作为等违法违规行为。以本辖区为例，2015年5月，我县院大胆尝试，在辖区设立了驻新集镇社区矫正检察室，强化监督力度，纠正新集镇社区服刑人员漏管情形3起，有效发挥了派驻检察室社区矫正检察监督的职能作用。

（四）建议尽快出台《社区矫正法》

近年来，监外执行罪犯呈逐年上升趋势，监外执行检察监督工作也面临着许多新情况、新问题。为切实解决监外执行工作中的实际问题，解决检察机关在监外执行检察监督过程中的法律监督依据不足、监督主体及范围模糊等问题，结合当前监外执行工作开展的实际情况，建议相关职能部门尽快制定一部与刑法、刑事诉讼法相配套的《社区矫正法》，对监外执行适用的范围、各职能部门职责、法律责任等方面作出明确规定。

（五）建立检察机关内部一体化协作机制，畅通内外监外执行信息渠道，加强对监外执行刑罚的事前监督

负有监外执行检察监督职责的刑事执行检察部门应与案管、侦监、公诉等部门通力协作，从受案、批捕、公诉等环节及时了解相关信息，进行监外执行的事前监督。同时，应畅通监外执行法律文书的信息渠道，积极督促有关部门及时移交监外执行罪犯的相关法律文书，送达监外执行地县级司法行政部门和检察机关刑事执行检察部门。对于监外执行罪犯的变更执行、终止执行等情况，应督促司法行政部门及时将相关法律文书送达监外执行地检察机关刑事执行检察部门，以便更为有效地发挥其监外执行检察监督职能作用。