扶贫领域职务犯罪预防问题研究

霍亚鹏 白洁

内容摘要：检察机关作为查处犯罪、保障人民权益的法律监督机关，始终把服务“三农”作为服务大局、保障民生的重要内容。要紧紧围绕农村改革发展重点热点领域，结合扶贫领域职务犯罪发案特点和发案原因，组织开展涉农职务犯罪专项查处工作，坚决打击侵害农民权益、危害农业发展、影响农村稳定的犯罪活动，打击涉农扶贫领域的犯罪行为，确保扶贫脱贫政策得到全面贯彻。

关键词：扶贫 职务犯罪 法律监督 惩罚

脱贫攻坚是中央一直以来高度关注的命题。为解决扶贫脱贫问题，党中央专门召开扶贫开发工作会议进行部署，并将农业农村明确为各级财政支出的优先保障领域。中央突出强调，要切实加强涉农资金监管，建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。服务党和国家脱贫攻坚大局，是检察机关的职责所在。立足法律监督职能，加大对农民群众身边腐败犯罪的查处力度，促进各项强农惠农富农政策落到实处，积极推动农村社会治理和法治建设，努力为农业现代化和社会主义新农村建设提供有力法治保障，是检察机关首当其冲的重要职责。要实现这一点，就必须加大对涉农扶贫领域职务犯罪的防控力度。

一、现阶段涉农扶贫领域职务犯罪的主要特点

第一，涉农扶贫领域的职务犯罪特别是贪污、挪用型犯罪占比较高。实践中，检察机关查办涉农惠民扶贫领域职务犯罪数量逐年增大，涉农扶贫领域职务犯罪仍在高位徘徊。自2013年最高人民检察院部署开展全国检察机关查办和预防发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作以来，截至今年5月，共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期立案查办职务犯罪总人数的22%。其中，自2013年以来，查办贪污犯罪16385人，占该领域职务犯罪涉案总人数的56.7%；查办渎职犯罪4617人，占涉农扶贫职务犯罪总人数的16%。

第二，犯罪环节比较集中。近年来中央惠农政策力度不断加大，中央和各级政府为促进农业发展、农民增收，对农民生产生活实行一系列财政补贴政策。但一些基层干部却利用手中的权力，在种粮农民直接补贴、良种补贴、生猪规模化养殖补贴、蔬菜大棚补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、家电下乡补贴资金，以及扶贫、救灾、农民工培训、农业政策性保险等专项资金申报审核、资金管理、项目验收等环节，贪污挪用、侵占挪用、侵占私分；或失职渎职、违规操作，致使资金虚报冒领、跑冒滴漏。

第三，“小官涉贪”现象明显。在涉农扶贫领域，基层乡、镇、站、所职务犯罪发案率逐年上升，涉案主体多集中在乡镇政府以下基层工作人员，涉案人员包括村党支部书记、村委会主任、村会计、村出纳等“两委”成员和村民组长等村组干部以及乡镇站所工作人员，另外还包括部分县级职能部门工作人员。总体上看，科级以下工作人员和村组干部占了较大比例。

第四，“抱团”腐败现象严重。检察机关近年来查办的涉农扶贫领域职务犯罪案件中，窝案、串案占比很大。这一领域职务犯罪的查处，往往是突破一案、带出一串，相互勾结、团伙作案、“抱团”腐败等共同侵吞国家涉农扶贫政策性补贴和专项资金现象时有发生。还有一些惠农扶贫职能部门与使用单位之间、国家工作人员与申请人之间、村委成员之间相互勾结、团伙作案。

第五，犯罪手段隐蔽多样。在涉农扶贫领域，犯罪分子通过挤占挪用、层层截留、虚报冒领等方式，挥霍浪费扶贫资金。有的对上虚报冒领，对下隐瞒实情，利用代领、代发补助金的便利，直接克扣、截留、私分涉农资金，骗取、套取各项涉农扶贫补助款；有的虚列户头、重复报账、虚报受灾情况、收入不入账等方式侵吞补贴资金。

二、涉农扶贫领域职务犯罪的发案原因

从检察机关查办的案件分析，涉农扶贫领域职务犯罪的发案原因是多方面的。既有管理制度机制不健全的因素，也有监督制约不力的问题，还有政策宣传不到位、法律意识欠缺的原因。具体来看，包括如下方面：

第一，资金管理存在漏洞。由于在资金管理方面存在漏洞，犯罪分子利用政策漏洞虚报冒领、套取侵吞、截留私分扶贫款。

第二，扶贫资金的分配管理涉及多个部门，扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金项目在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉。

第三，资金来源渠道分散、实施项目繁杂、使用面积广，监管难度大。

第四，监管虚位，涉农扶贫政策政出多门，尚未形成统一有效监管。部分地区涉农扶贫资金的分配、管理和使用由财政、发改委、国土、林业、水利等多部门分头负责，导致有的惠农扶贫政策政出多门，缺乏系统性和协调性。

第五，资金使用情况不公开不透明。近年来，大多数村级组织建立了村务公开制度，但不少是走过场、流于形式。而且扶贫政策宣传不到位，群众知晓度不高。不少群众对补贴性质、发放对象、计算标准、核定程序等知之甚少，有的甚至不知道有某项补贴。

三、查办和预防涉农扶贫领域职务犯罪的建议

第一，查处犯罪与保障农村经济稳定相结合，准确把握查办和预防扶贫领域职务犯罪工作的总体要求，克服就案办案、机械执法，杜绝查办一起案件、搞垮一个涉农企业的情形发生。因此，查办每一起案件都要进行风险评估，对矛盾尖锐、社会广泛关注的案件，充分评估办案风险，事先制定风险处置预案，防止因处置不当引发或者激化矛盾。要突出重点、盯住基层，对于农民群众的举报、控告，通过实地走访、查验账目等方式开展精细化初查。加强与扶贫开发等部门的联系沟通，对本地扶贫资金名称、政策依据、补贴标准进行全面梳理，摸清政策资金底数清单，排查漏洞隐患。坚持大案小案并重，决不能因片面强调大要案，放弃对危害群众利益小案的查处。

第二，坚持问题导向，聚焦重点领域、重点环节、重点问题。要围绕中央的决策部署，找准扶贫领域职务犯罪易发多发突出领域、环节和部位，切实加大查办和预防力度。严肃查办和积极预防侵犯小微企业、自主创业者等合法权益的职务犯罪；严肃查办和积极预防搬迁资金发放、安置区建设、搬迁群众就业等环节的职务犯罪，切实维护搬迁群众的合法权益；严肃查办和积极预防退耕还林还草、重大林业生态、受污染耕地水源修复等工程中的职务犯罪，加大贫困地区生态环境司法保护力度；严肃查办和积极预防贫困地区基础教育、职业教育等领域的职务犯罪，尤其是改善贫困地区教育条件过程中的贪污挪用、失职渎职犯罪；查办和积极预防医疗保险和医疗救助、新型农业合作医疗、农村最低生活保障等领域的职务犯罪。把扶贫资金和扶贫项目作为重点，查办和积极预防侵占支农惠农财政补贴资金、救灾救助资金、生活保障资金等职务犯罪。查办和积极预防特色产业脱贫、劳务输出脱贫、资产收益扶贫、关爱服务体系中的职务犯罪，确保各项扶贫政策项目真正惠及贫困地区。

第三，运用检察建议，促进建章立制，同时将刑事追诉与检察建议相结合，加大办案力度与加大宣传力度相结合。进一步加大宣传力度，拓展线索来源；掌握涉农刑事犯罪的特点和规律，配合有关部门进行集中整治。延伸办案职能，深入剖析发案原因，特别是制度和管理上存在的问题，及时向党委政府、有关部门和发案单位提出检察建议。结合查办的扶贫领域职务犯罪案件，积极提出堵塞漏洞、健全制度的检察建议，配合法案整改落实。特别围绕扶贫开发的重点领域、重点环节、重点岗位以及重要规章制度，认真查找职务犯罪风险点，及时提出完善内控机制、加强风险防控的建议措施。

第四，部门联动，共同预防。加强与扶贫部门的协调联动，建立健全信息共享和通报机制，特别是要依托信息技术，建立财政专项扶贫资金项目信息监管共享平台，实现贫困人口数量、区域分布、扶贫项目清单和扶贫资金安排等扶贫开发基础数据的有效共享，掌握扶贫开发基本情况，有针对性地加强预防，提高预防实效。延伸查办和预防扶贫领域职务犯罪触角，着力构建覆盖扶贫部门、乡镇、村社的有效对接机制。加强与扶贫等相关部门的沟通，健全线索快速移送和案件查办协作配合机制，实现扶贫部门12317举报平台与检察机关的有效衔接。

第五，完善涉农扶贫资金检察监督网络。为确保扶贫资金来源明、分配公、看得清、管得严，检察机关要探索拓展法律监督触角，着力在基层构筑全覆盖的法律监督网络。针对机构缺位、法律监督乏力的问题，要健全派出机构：在县直涉农扶贫资金管理部门设置派出机构，检察联络室；在各级乡镇街道设置派出机构、检察室，在村级组织设置派出机构，通常设检察联络室。确保对扶贫资金项目主管部门的职责权限明确到位、对政策规定理解到位、对项目情况掌握到位、对扶贫资金分配使用了解到位。

第六，加强法律政策研究，严格把握罪与非罪的界限。尤其是办理扶贫领域失职渎职犯罪案件时，要注意听取扶贫部门的意见，防止把一般违法违纪、工作失误甚至改革创新视同犯罪，努力实现法律效果与扶贫成效的有机统一。要做到宽严相济、把握政策。对扶贫领域涉及金额大、情节恶劣、危害严重的职务犯罪，特别是群众联名举报、引发集团上访、社会反映强烈的案件，依法从严查处；对大搞形象工程、面子工程，造成扶贫资金损失、构成犯罪的，要依法追究失职渎职责任。同时要全面贯彻宽严相济刑事政策，对犯罪情节轻微、真诚悔改或者主动投案自首、检举立功的，依法从轻处理。认真分析扶贫领域职务犯罪发案热点和规律，加强预防对策研究，及时提出预防建议，促进完善管理制度、堵塞漏洞。

第七，抓住贪污、挪用扶贫资金等群众反映强烈的突出问题，加大查办和预防工作力度，切实保障扶贫资金安全；紧盯扶贫惠民政策动向，上下联动齐抓办案。把带头办案与加强对下指导结合起来，经常加强与扶贫等有关部门的沟通协调，紧盯扶贫惠民资金使用。坚持聚焦基层，紧盯发生在群众身边的腐败问题，坚决查处职级不高权力大、数额巨大影响坏、用权任性危害大的贪腐案件。紧盯项目审批环节，坚决查处渎职犯罪。针对一些公职人员在审核、监管扶贫项目和资金过程中不作为、乱作为的问题，加大惩治渎职犯罪的力度。把预防工作贯穿专项行动各环节，形成针对性、时效性相结合的常态化预防工作机制。

第八，坚持延伸职能推动扶贫政策、资金、项目全面公开。检察机关在依法查办和积极预防惠农扶贫领域职务犯罪的同时，着眼于从源头上保证惠农扶贫资金安全规范运行，切实维护群众合法权益。摸清惠农扶贫资金底数。从涉农部门入手，对惠农扶贫资金名称、资金总额、分配政策、补贴标准进行全面摸排，梳理出类、分项、子项的惠农扶贫资金底数清单。将所有惠农扶贫政策依据、资金总量、实施标准、惠及范围、分配程序、分配结果等作为公开内容。通过公开化制度化管理惠农扶贫资金，使广大群众对惠农扶贫政策资金知源知流，有效防止和纠正惠农扶贫资金管理中存在的暗箱操作等问题。检察机关发挥自身优势，敦促基层各组织加大公开力度，除将扶贫资金逐笔逐项公开外，公示相关的合同、开支票据、经办人等信息，使群众看得明、读得懂。

第九，紧密结合办案，加强协作配合，创新扶贫领域职务犯罪预防工作方式方法。加强预警工作，开展专项预防。及时总结扶贫领域的职务犯罪和诱发职务犯罪的苗头性、倾向性问题，开展前瞻性的专题调研，探索建立预警机制，研究从源头上预防的对策措施。对扶贫领域职务犯罪突出的地区或行业、系统，积极研究开展区域性、行业性的专项预防，形成规模效应。