基层党员干部法治思维能力的养成

万高隆

摘 要：提高党员干部法治思维和依法办事能力，是党的十八届三中、四中、五中全会的重要精神。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，而培养党员干部法治思维将成为全面推进依法治国基本方略最为关键的环节，这既是由党员干部的引领和示范作用决定的，也是实现法治常态化的内在要求。开展法制教育、推广法治典型、营造法治环境，是推动、激励、促进党员干部养成法治思维的未来路径。

关键词：基层党员干部；法治思维能力；培养

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0128-02

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“推进基层治理法治化”[1]30。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“运用法治思维和法治方式推动发展”[2]36。全面依法治国的基础在基层，工作重点和重心也在基层。增强基层党员干部法治思维和依法办事能力是法治中国建设中的重大课题，也是执政为民的重要体现。现实中，如何培养基层党员干部法治思维能力不是一蹴而就的事情，而是一项系统工程，必将成为我国全面推进依法治国进程中的重大任务。

一、法治思维与依法办事能力的内在逻辑

古希腊时期哲学家柏拉图在探讨人性恶及权力本质之后，由极力推崇哲学王的贤人之治转而追求一种次优但有效的法律之治，“这种处于第二位的统治才是最公正的和最需要的”[3]151。亚里士多德也特别主张“法治应当优于一人之治”[4]63。从现代意义上说，资产阶级启蒙思想家的法治理论和欧美资产阶级革命的成功实践，进一步表明“法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。”[5]36当下现实的中国，全面推进依法治国，必须紧紧抓住党员干部这个“关键少数”，而基层党员干部的法治思维能力又是其中的关键环节。

（一）法治思维的内在要求

法治思维是指党员干部运用法律的逻辑与方法（包括法治精神、法律原则和法律规范等），思考、分析并判断经济社会发展中各类问题的思维过程，即合法性思考。具体包含三个层次的思维过程：一是对社会现实中的人、事、物的分类，依据法律的分类标准对人、事、物进行定性。二是对人、事、物类型的权衡，依据法律的裁量标准对不同类型进行定量，通过不同思维方式的权衡，找出利与弊，即用政治思维权衡政治上的利弊，用经济思维权衡成本与收益，用道德思维权衡善与恶。三是通过“分类”与“权衡”的思维，最后从合法性的角度提出解决问题的最佳方案。这个依照法律标准进行分类、权衡与判断的过程就是法治思维。基层党员干部每天都要面临大量社会经济发展中遇到的问题，需要及时、准确地做出判断，找到解决问题的方式方法，最大限度减少决策失误。确认其运用的方式、采取的措施是否符合法律、法规的具体规范以及法律的原则和精神。

（二）依法办事能力的外在表现

依法办事能力就是指党员干部按照法定的依据、权限、程序处理社会经济生活中各类问题的能力。一是坚持规则优先，守住法律底线。存在法律或非法律等多种手段选择时，应当优先适用法律手段。二是做到权力法定，充分考虑行为是否符合法定的权限，即“法无授权不得为”“法有授权必须为”。三是重视正当程序，发挥法律的规范功能。充分考虑行为是否符合正当程序要求。四是保障公民权利，划清权力行使的边界。在对公民、法人或其他组织做出不利的处理决定时，应充分说明理由、听取陈述申辩。

（三）法治思维与依法办事能力的相互关联性

法治思维和依法办事能力是紧密结合在一起的，法治思维是基础，依法办事能力是外在表现。一个不具备法治思维的党员干部在解决问题时不可能自觉形成依法办事的习惯。党员干部只有将法律作为分析和解决问题的依据（包括法律规范、原则、精神），运用法治思维进行判断、推理，形成解决相应问题的结论和方案，才能具有较好的依法办事能力。法治思维只是一种思维活动和过程，它需要通过法治方式表现出来，即具体通过依法办事方式进行社会管理、处理事务。如果一个党员干部只会用法律规范、原则、精神分析和思考问题，而不会运用法治方式解决实际问题，也不能认为其真正具备运用法治思维和依法办事的能力。

二、培养基层党员干部法治思维能力是全面推进依法治国的客观需要

毛泽东曾经说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[6]526基层党员干部直接接触老百姓，其一举一动代表着党和政府的形象。因此，培养基层党员干部法治思维能力便成为法治中国建设中一项极其重要的工作。

（一）培养基层党员干部法治思维能力是由其引领和示范作用决定的

我国是一个缺乏民主法治传统的国家，自古以来，推进工作依靠行政命令为主导的思维方式，需要自上而下轰轰烈烈地推动。基层党员干部直接接触广大群众，一言一行代表着政府形象。基层党员干部既是决策者又是执行者，在推进依法治国的过程中起着举足轻重的作用。“故上之所好，民必甚焉。”（管子·法学）提高党员干部法治思维和依法办事能力，一方面促使依法决策，带领本地区、本单位、本部门的工作人员依法履行职责；另一方面给整个社会起着良好的示范作用，“政者，正也。子率以正，孰敢不正。”（论语·颜渊）基层党员干部依法办事能力强，老百姓对法律就会产生合理预期，才会相信法律，从而引领社会形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解决问题用法的良好环境。

（二）培养基层党员干部法治思维能力是实现法治常态化的内在要求

依法治国的核心在于执政党能够依法执政，关键在于政府能够依法行政。只有当党员干部养成了法治思维，才会形成一种依法执政和依法行政的行为方式。法治思维尚未成为多数党员干部常态的思维方式。现实中，存在两套规则体系，一是宪法、法律、法规、规章等法治思维为主导的规则体系；一是领导讲话、红头文件、会议纪要、批示指示等行政思维为主导的规则体系，通常后者的现实效力高于前者。传统中国社会习惯于以行政命令为主导推进工作，当前许多地方政府在处理纠纷过程中，陷入一种“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思维方式，有的甚至推崇“摆平就是水平，搞定就是稳定”的人治管理模式。解决矛盾纠纷不能守住法律底线，要么强力维稳，要么“花钱买平安”，部分群众存在“信访不信法”“信上不信下”“信闹不信劝”的心理，其实质则是在人治思维影响下只相信领导人的力量而不相信法律。只追究眼前效应，采用权宜之计，不以统一标准和正当程序来处理纠纷，只注重个案解决，忽视普遍的公平正义，最终产生“破窗效应”，甚至颠覆公众的是非观和价值观。法治思维和法治方式化解矛盾纠纷只有一个标准——“法”，只有规则统一，社会秩序才会统一，只有规则稳定，社会秩序才会稳定，法律确保在同一个尺度和规范的程序来解决问题，相同情况相同处理，不同情况不同对待。只有当法治思维成为党员干部常态的思维方式，整个社会才会相信法治，全民才会守法，法治国家、法治政府和法治社会的目标才能真正实现。

三、培养基层党员干部法治思维能力的有效路径

（一）加强法制教育，促进基层党员干部养成法治思维能力

要培养党员干部的法治思维，首先要开展法制宣传教育，加强各级党员干部的法律知识学习，党委中心组学习法律常态化，以此促进党员干部形成法治理念。同时，党员干部熟悉法律规范，把握法律原则和精神，有助于养成法治理念，进而运用法治思维和法治方式推进工作。开展法制宣传教育，要防止“走过场”，疲于应付。通过实践中鲜活的案例从正面学习经验，从反面吸取教训，不断触动基层党员干部的灵魂。通过宣传教育，增强基层干部的法治理念。同时，要强化学习效果的运用，需要不断规范党员干部法律知识考试的内容、方式及结果的运用，确保党员干部法治理念、法治思维能够真正内化于心、外践于行。

（二）推广法治典型，激励党员干部养成法治思维能力

当前，培养党员干部法治思维至关重要又任重道远。为此，必须注重树立典型，推广其典型事件，激励典型人物，从而在全社会产生正面的示范效应。坚决防止“劣币驱逐良币”的现象，对那些以言代法、以权压法、徇私枉法的党员干部，要严格依法追究责任。“对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位”[1]30。只有这样，才能真正有效引导党员干部自觉养成运用法治思维和法治方式推进工作的习惯，使法治思维深入基层党员干部的内心，最终外化成一种行为——法治方式。在决策和执行中，必须做到“在合法性允许的范围内尽可能地实现政治效益、经济效益和道德效益的最大化”[7]35。

（三）营造法治环境，推动党员干部养成法治思维能力

实践证明，仅靠基层党员干部的自身努力来养成法治思维是远远不够的，必须要营造一个有利于基层党员干部提升法治思维能力的外部环境，促进和保障党员干部运用法治思维。健全权力监督制约机制是依法行使公权力的前提条件，也是党员干部运用法治思维和法治方式的重要保障。为此，一是要健全组织法制，厘清公权力的边界，确保党员干部依照法定权限履行职责；二是要完善相关制度，健全程序规则，特别是规范党员干部决策权、执行权方面的法律程序（如行政程序法等），保证基层党员干部按照法定程序推进工作；三是建立科学的干部政绩考核和选拔任用机制。充分发挥考核任用这个最管用、最根本的指挥棒，探寻推进党员干部法治思维的动力机制。党的十八届四中全会明确指出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和党员干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”[1]30，将“法治状况”纳入党员干部绩效考核和选拔任用标准之列，用一些可量化、可操作、可测量的指标来评价和考核党员干部的“法治状况”；四是完善问责制度。注重问责主体、问责对象、问责程序等方面的制度完善，促使基层党员干部改变非法治的思维定式和行为模式，逐步养成法治思维的习惯。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2014.

[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[Z].北京：人民出版社，2015.

[3]柏拉图.柏拉图全集：第3卷[M].王晓朝，译.北京：人民出版社，2003.

[4]谷春德.西方法律思想史[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[5]国务院新闻办公室.中国的法治建设白皮书[Z].2008.

[6]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：526.

[7]郑成良.法治理念与法律思维[J].吉林大学社会科学学报，2000（4）.